1. შესავალი

2023 წლის 12 დეკემბერს ევროკომისიამ „დემოკრატიის დაცვის პაკეტი“ წარადგინა. პაკეტის ერთ-ერთი ნაწილია საკანონმდებლო წინადადება (დირექტივის პროექტი) „ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებში არაწევრი სახელმწიფოების ინტერესების წარმოდგენის აქტივობის გამჭვირვალობის შესახებ“[1].

მმართველი გუნდის წარმომადგენლები ევროკომისიის ინიციატივას საქართველოში 2023 წლის თებერვალში დაინიციირებული ე.წ. „უცხოური აგენტების“ შესახებ კანონების ანალოგად აფასებდნენ. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარე, შალვა პაპუაშვილი, აღნიშნავს, რომ ,,ევროკავშირის დირექტივას საქართველოში დაინიციირებული კანონპროექტის ანალოგიური სულისკვეთება და შინაარსი აქვს“.

შეგახსენებთ, რომ მმართველი პარტია 2023 წლის 9 მარტს, საზოგადოებრივი პროტესტისა და საერთაშორისო კრიტიკის ფონზე, იძულებული გახდა, პირველი მოსმენით უკვე მიღებული კანონპროექტიუცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ მეორე მოსმენაზე ჩაეგდო.[2] აღნიშნული კანონპროექტი იმ არასამთავრობოებსა და მედიასაშუალებებს, რომლებიც დაფინანსების სულ მცირე 20%-ს უცხოელი დონორებისგან იღებენ (რაც საქართველოში არსებულ პრაქტიკულად ყველა საზოგადოებრივ ორგანიზაციას მოიცავს), „უცხოური გავლენის აგენტად“ აცხადებდა. შესაბამისად, კანონპროექტი მიზნად როგორც დასავლური დახმარების მიმღები ორგანიზაციების, ასევე, ამერიკელი და ევროპელი დონორების და საერთაშორისო ორგანიზაციების, ისეთების, როგორიცაა მაგალითად გაერო, საეჭვო ძალებად გამოცხადებას ისახავდა.

„რუსული კანონის“ ჩაგდებიდან 1 წლისა და 1 თვის შემდეგ მმართველმა პარტიამ ზუსტად იგივე კანონპროექტი, შეცვლილი სახელით, პარლამენტში კიდევ ერთხელ დაარეგისტრირა.[3] საქართველოში დაინიციირებული კანონპროექტი 2012 წელს რუსეთში მიღებულ „აგენტების კანონს“, რომელიც საბოლოოდ რუსული სამოქალაქო საზოგადოების ფაქტობრივი გაქრობის ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი გახდა, ძალიან ჰგავს. სწორედ ამიტომ, ქართულმა საზოგადოებამ და საქართველოს საერთაშორისო პარტნიორებმა მას რუსული კანონი უწოდეს.

მნიშვნელოვანია ისიც, რომ ევროკავშირში აღნიშნული დირექტივის ინიციირებამდე, ევროკომისიას პროცედურულად მუშაობა დაწყებული ჯერ კიდევ 2022 წელს ჰქონდა. 2022 წლის ოქტომბრიდან 2023 წლის მაისამდე ევროკავშირი დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციებს მართავდა, რის შემდეგაც ევროკავშირმა გააგრძელა კონსულტაციები წევრ სახელმწიფოებთან, კომერციულ თუ სამოქალაქო ორგანიზაციებთან და ა.შ. ამასთან, კანონპროექტის ინიციირებამდე ევროკომისიამ კანონპროექტის გავლენის შეფასება მოამზადა.

ქვემოთ ევროკავშირის დირექტივის მიღების კონტექსტს, მის მიზნებს, განზრახვასა და შინაარსს, ასევე საქართველოში დაინიციირებულ „რუსულ აგენტების კანონსა“ და ევროკავშირის დირექტივას შორის არსებულ მნიშვნელოვან განსხვავებებს მიმოვიხილავთ.

2. ევროკავშირის დირექტივის მიზანი, განზრახვა და მისი მიღების აუცილებლობა

2.1 წევრი სახელმწიფოების გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის ჰარმონიზაცია

ეს დირექტივა განსაზღვრავს ჰარმონიზებულ მოთხოვნებს მესამე სახელმწიფოს სუბიექტის სახელით გატარებული ინტერესების წარმოდგენის ეკონომიკური აქტივობის შესახებ, შიდა ბაზრის ფუნქციონირების გაუმჯობესების მიზნით, რომელიც კავშირის ფარგლებში გამჭვირვალობის საერთო დონით მიიღწევა. [4]; [5]

უცხოურ ინტერესთა წარმოდგენის აქტივობების გამჭვირვალობის საკანონმდებლო ბაზა ევროკავშირში უკიდურესად ფრაგმენტირებულია.[6] „უცხოური ინტერესების წარმოდგენის აქტივობები ევროკავშირის 15 წევრ სახელმწიფოში სხვადასხვაგვარადაა რეგულირებული. ამ 15 სახელმწიფოში ინტერესების წარმოდგენის აქტივობის გამჭვირვალობის რეესტრი არსებობს, თუმცა ამგვარი რეესტრი ყველა მათგანში ეროვნულ დონეზე შექმნილი არაა... ინტერესთა წარმოდგენის აქტივობების გამჭვირვალობას ევროკავშირის 12 წევრი სახელმწიფო საერთოდ არ არეგულირებს“.[7]

ევროკომისია განმარტებით ბარათში განიხილავს, თუ რა უარყოფითი ეფექტი შეიძლება იქონიოს საკითხის სხვადასხვანაირად დარეგულირებამ ან საერთოდ რეგულირების გარეშე დატოვებამ: „ფრაგმენტირება ევროკავშირის შიდა ბაზარზე ინტერესების წარმოდგენის სფეროში ბარიერებს ქმნის. პრობლემა მაშინ იჩენს თავს, როდესაც ინტერესებს მესამე სახელმწიფოების მიზნებისთვის წარმოადგენენ, ეს კი ევროკავშირის შიდა ბაზრის სათანადო ფუნქციონირებას უთხრის ძირს.[8] ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების კანონმდებლობებს შორის არსებული განსხვავებები უთანასწორო გარემოს ქმნის და ვალდებულების შესრულების ხარჯს არაევროკავშირული ინტერესების წარმომადგენელ იმ ორგანიზაციებს უზრდის, რომლებიც რეგულაციებს ექვემდებარება. ამასთან, უთანასწორო გარემო არაევროკავშირული ინტერესების წარმოდგენის აქტივობების მეტად რეგულირებული სახელმწიფოებიდან ნაკლებად რეგულირებული სახელმწიფოებისკენ გადამისამართებას ახალისებს.“[9]

ევროკავშირის დირექტივის განმარტებით ბარათში საუბარია იმაზეც, თუ რატომ შეიძლება სურდეთ მესამე სახელმწიფოებს ევროკავშირის არარეგულირებულ ბაზარზე შესვლა: „მესამე სახელმწიფოების მთავრობები ინტერესთა წარმოდგენის აქტივობებს დიპლომატიური არხებისა და პროცესების დახმარებით უფრო და უფრო ხშირად იყენებენ, რათა საკუთარ პოლიტიკურ მიზნებს მიაღწიონ. ევროკავშირის სახელმწიფოების ნაწილი ამგვარ ვითარებას არაევროკავშირული სახელმწიფოს მხრიდან მისთვის წაყენებული გამჭვირვალობის მოთხოვნებისათვის გვერდის ავლად და საჯარო გადაწყვეტილების მიღებასა თუ დემოკრატიულ პროცესებზე ფარულად გავლენის მოხდენად მიიჩნევს. სწორედ ამიტომ, ზოგიერთი წევრი სახელმწიფო განიხილავს იმგვარი ახალი წესების დანერგვას, რომლებიც საგარეო გავლენას მიემართება. ეს შეიძლება მოხდეს ზოგადი წესების შემოღებით, რომლებიც შეეხება უცხოური დაფინანსების მიმღებ ორგანიზაციებს, რომლებიც, თავის მხრივ, ამ დაფინანსებას მესამე ქვეყნების ინტერესების წარმოდგენაში იყენებენ. სავარაუდოდ, ინტერესთა წარმოდგენის სფეროში არსებული ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო განსხვავებები გაღრმავდება და ეს გაერთიანებებს მესამე სახელმწიფოების ინტერესების წარმოდგენის სფეროში დამატებით ბარიერებს შეუქმნის.“[10]

2.2. ევროკავშირის წინაშე არსებული რისკების პრევენცია

ევროკავშირის დირექტივის თვითმიზანი გამჭვირვალობა არ არის. იგი გამჭვირვალობის საერთო სტანდარტის დაწესებით, მიზნად ევროკავშირის წინაშე არსებული რისკების პრევენციას ისახავს.

როდესაც მესამე სახელმწიფოებიდან ევროკავშირში იდეების წარმოდგენა გაცხადებულად ხდება, ამან შესაძლოა საჯარო დებატს ხელი შეუწყოს და ამიტომ, საერთაშორისო პროცესში იდეების გაცხადებული შემოდინება მისასალმებელია. ამისგან განსხვავებით, როდესაც ეს პროცესი დაფარული და მალულია, ის ევროკავშირის დემოკრატიებზე უარყოფითი გავლენის მოსახდენად შეიძლება მარტივად იქნეს გამოყენებული. პოლიტიკურ არჩევანზე გავლენის მოხდენა, მათ შორის, საზოგადოებრივი აზრის ფორმირებითაა შესაძლებელი, რაც წევრი სახელმწიფოებისა და მთლიანად ევროკავშირის პოლიტიკურ ცხოვრებას დააზარალებს. უცხო ინტერესების გავლენასა თუ ლობირებას ქვეყნის პოლიტიკურ ცხოვრებასა და ასევე შიდა თუ საგარეო პოლიტიკაზე ტრანსფორმაციული ეფექტი შეიძლება ჰქონდეს. მათ შორის, მან შეიძლება საარჩევნო სისტემაზე, ეკონომიკურ ინტერესებსა თუ სახელმწიფო ინტერესებისა და ეროვნული უსაფრთხოების დაცვაზე მოახდინოს გავლენა.[11]

განმარტებით ბარათში ევროპულმა პარლამენტმა და ევროკავშირის საბჭომ აღნიშნა: „უცხოური ზეგავლენის მხრივ დემოკრატიისთვის მნიშვნელოვანი საფრთხეები არსებობს. უკრაინაში რუსული აგრესიის დაწყების შემდეგ ეს საფრთხეები კიდევ უფრო რეალური გახდა“.[12]

2.3. განსხვავება ევროკავშირის დირექტივისა და ქართული კანონპროექტების მიზნებს შორის

ყოველი საკანონმდებლო აქტის მიღებისას აუცილებელია, დადგინდეს ახალი სამართლებრივი რეგულირების ლეგიტიმური მიზანი და აუცილებლობა. მიუხედავად იმისა, რომ ქართული კანონპროექტებიცა და ევროკავშირის დირექტივის პროექტიც გამჭვირვალობაზე აპელირებენ, მათ შორის არსებითი განსხვავებაა - ევროკავშირის დირექტივისთვის გამჭვირვალობა მიზნის მიღწევის საშუალებაა, ხოლო ქართული კანონპროექტისთვის - მიზანი.

ეუთოს დასკვნის თანახმად[13], გამჭვირვალობის გაზრდა თავისთავად არ წარმოადგენს ლეგიტიმურ მიზანს. ის შეიძლება გამოყენებულ იქნას სხვა ლეგიტიმური მიზნების მისაღწევად, ისეთების, როგორებიცაა საჯარო წესრიგი, ან იმგვარ დანაშაულთან ბრძოლა როგორიცაა კორუფცია, მითვისება, ფულის გათეთრება ან ტერორიზმის დაფინანსება. ამგვარი მყარი საფუძვლის გარეშე შეუძლებელია, ადამიანის უფლების შეზღუდვის გამამართლებელ ლეგიტიმურ მიზნად მხოლოდ გამჭვირვალობა ჩაითვალოს.[14]

ევროკავშირის დირექტივის განმარტებით ბარათში სწორედ აღნიშნული სულისკვეთებაა გამეორებული: „მესამე სახელმწიფოს ინტერესების ფარულ წარმოდგენას შეუძლია ევროკავშირის შიდა თუ საგარეო პოლიტიკის განვითარება, ფორმირება ან აღსრულება დააზიანოს, მათ შორის ისეთ სფეროებში, როგორიცაა ეკონომიკური თუ უსაფრთხოების ინტერესები. ეს კი გავლენას ზოგადად დემოკრატიაზე იქონიებს, დემოკრატია კი, ევროკავშირის სახელმწიფოებისთვის საერთო ღირებულებაა“.[15]

როგორც ვხედავთ, ევროკავშირი საკუთარი საარჩევნო სისტემის, ეკონომიკური ინტერესებისა თუ სახელმწიფო ინტერესებისა და ეროვნული უსაფრთხოების დაცვაზეა ორიენტირებული. სწორედ აღნიშნული ინტერესების დაცვის მიზნით, სახელმწიფოებს გამჭვირვალობის რეესტრის შექმნას ავალდებულებს.[16]

ამრიგად, ევროკავშირის დირექტივის პროექტისთვის გამჭვირვალობა არა თვითმიზანი, არამედ კონკრეტული მიზნების მიღწევის საშუალებაა. ამისგან განსხვავებით, საქართველოში წარდგენილი კანონპროექტი, კონკრეტულ რისკებზე მითითების გარეშე, თვითმიზნად გამჭვირვალობას ასახელებს და ამ ერთი შეხედვით „კეთილშობილური“ მიზნის მიღმა კანონპროექტში არსებული რეპრესიული მექანიზმები სამოქალაქო სექტორს ეგზისტენციალური საფრთხის წინაშე აყენებს. აღსანიშნავია, რომ მმართველი გუნდი სამოქალაქო საზოგადოების წინააღმდეგ კამპანიას ჯერ კიდევ 2023 წლის თებერვალში კანონპროექტების დაინიციირებამდე ერთი წლით ადრე აწარმოებდა, მათ მშვიდობისა და სტაბილურობისთვის ძირის გამოთხრას აბრალებდა და ამგვარად ახდენდა მათ დისკრედიტაციას.[17] მოგვიანებით, მასშტაბური სამოქალაქო პროტესტის შედეგად ჩაგდებული კანონპროექტის შემდეგ, მმართველმა პარტიამ გააგრძელა ქართული სამოქალაქო საზოგადოებისა და დასავლელი პარტნიორების წინააღმდეგ მიმართული მადისკრედიტებელი კამპანია და 1 წლის თავზე კანონპროექტი კიდევ ერთხელ წარმოადგინა.

3. ევროკავშირის დირექტივით გათვალისწინებული ვალდებულებები

3.1. ვისზე ვრცელდება/არ ვრცელდება ევროკავშირის დირექტივა

ევროკავშირის დირექტივა მხოლოდ იმ ორგანიზაციებსა და ფიზიკურ პირებზე ვრცელდება, რომლებიც „ინტერესების წარმოდგენის აქტივობას ახორციელებენ“. აქედან გამომდინარე, ევროკავშირის დირექტივაში მოცემული ზომები პროპორციული და საჭიროებიდან გამომდინარეა - „ინტერესების წარმოდგენის აქტივობა ევროკავშირის პოლიტიკის ან კანონმდებლობის განვითარებაზე, ცვლილებასა ან აღსრულებაზე, ანდა საჯარო გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე გავლენას აშკარად და არსებითად უნდა ახდენდეს“,[18] - აღნიშნულია ევროკავშირის დირექტივის განმარტებით ბარათში. აქედან გამომდინარე, ევროკავშირის დირექტივა არეგისტრირებს ორგანიზაციებს არა იმის გამო, რომ მათ თანხა მესამე სახელმწიფოსგან მიიღეს, არამედ იმის მიხედვით, მიღებული თანხის სანაცვლოდ თუ რა აქტივობას ახორციელებდნენ.

2023 წლის თებერვალში საქართველოში დაინიციირებული ე.წ. „რუსული კანონის“[19];[20] -„უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონით, შემოდიოდა ტერმინი „უცხოური გავლენის აგენტი“. „უცხოური გავლენის აგენტად“ რეგისტრაციის ვალდებულება კი, ნებისმიერ ორგანიზაციას უჩნდებოდა, რომელიც უცხოური სახელმწიფოსგან ან უცხო სახელმწიფოს ორგანიზაციისგან იღებდა შემოსავალს. კანონპროექტით, უცხოური გავლენის აგენტად ცხადდებოდა ყველა ა(ა)იპ, ასევე მაუწყებლები და იურიდიული პირები, რომლებიც ფლობენ საქართველოში მოქმედ ბეჭდურ საშუალებას ან ინტერნეტგამოცემას და რომლის მთლიანი შემოსავლის (გარდა რეკლამისა) 20%-ზე მეტის წყარო უცხოური ძალაა, გარდა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დაფუძნებული ა(ა)იპ-ებისა და სპორტული ფედერაციებისა. 2024 წლის აპრილში პარლამენტში ზუსტად ეს კანონი დარეგისტრირდა იმ განსხვავებით, რომ ტერმინი „აგენტი“ შეიცვალა, ხოლო მადისკრედიტებელი ეფექტი და სამოქალაქო სექტორის შემზღუდველი რეგულირების მექანიზმები იგივე დარჩა.

ევროკავშირის დირექტივაში მოცემული ტერმინი - „ინტერესების წარმოდგენა“ დეტალურადაა განმარტებული. კერძოდ, ჩამოთვლილია ის აქტივობები, რომელიც პირს რეესტრში რეგისტრაციას ავალდებულებს. „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტი ამგვარი აქტივობების სიას არ გვთავაზობს, ის მხოლოდ უცხოურ ძალას განმარტავს და „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებლად“ რეგისტრაციის ვალდებულებას ადგენს, იმ ერთადერთ კრიტერიუმზე დაყრდნობით, მიიღო, თუ - არა პირმა უცხოური ძალისგან დაფინანსება. ფაქტია, რომ ქართული კანონპროექტი „უცხოური ძალისგან“ მიღებულ დაფინანსებას ნებისმიერ შემთხვევაში გასაკონტროლებლად მიიჩნევს, ხოლო, ევროკავშირის დირექტივა მიღებული დაფინანსების მიზნებს აფასებს.

ამრიგად, ევროკავშირის დირექტივა ვრცელდება ნებისმიერ გაერთიანებაზე მიუხედავად მისი დაფუძნების ადგილისა, თუ ეს გაერთიანება დაფინანსებას იღებს მესამე ქვეყანაში დაარსებული პირისგან და, ამასთანავე, ეს დაფინანსება უცხოური სახელმწიფოს ინტერესების წარმოდგენას ემსახურება.[21];[22] ამასთან, ევროკავშირში დაინიციირებული დირექტივის პროექტი არ ითვალისწინებს იმ აქტივობების რეგისტრირებას, რომლებიც ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების მიერ დაფინანსების ფარგლებში ხორციელდება.

საქართველოს შემთხვევაში, აგენტების კანონი შეეხება ნებისმიერ ორგანიზაციას, რომელიც დაფინანსებას ნებისმიერი უცხო სახელმწიფოდან იღებს. ქართული არასამთავრობო ორგანიზაციები, თითქმის სრულად, სწორედ ევროპული და ამერიკული ფონდებიდან ფინანსდება, რაც იმას ნიშნავს, რომ საქართველოში რეგისტრირებული კანონპროექტის მიხედვით, თითქმის ყველა ქართული არასამთავრობო ორგანიზაცია უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებლად გამოცხადდება, მიუხედავად იმისა, თუ რა საქმიანობას ახორციელებენ ისინი. შესაბამისად, ვინაიდან უცხოეთის ინტერესების გამტარებლად რეგისტრირების წინაპირობა არა განხორციელებული საქმიანობა, არამედ მხოლოდ დაფინანსების მიღების ფაქტია, ფაქტობრივად მთელი სამოქალაქო საზოგადოება ამ კანონის გავლენის ქვეშ მოექცევა, რაც სწორედ იმაზე მიუთითებს, რომ რეალური მიზანი არა უცხოური ინტერესების გატარების რეგულირება და გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა, არამედ სამოქალაქო საზოგადოების დისკრედიტაციაა.

3.2. რა სახის ინფორმაციის რეგისტრაცია ევალება პირს

ევროკავშირის დირექტივა წევრ სახელმწიფოებს ავალდებულებს[23], ამავე დირექტივით გათვალისწინებული[24] მესამე სახელმწიფოების ინტერესების წარმომადგენელი სუბიექტების მონაცემების აღრიცხვა უზრუნველყონ. მონაცემები მოიცავს: იმ მესამე სახელმწიფოს სუბიექტის[25] საიდენტიფიკაციო ნომერს/დასახელებას, რომლის ინტერესებსაც ორგანიზაციები წარმოადგენენ; ინტერესების წარმოდგენის აქტივობის მიზნის აღწერას; კონტრაქტებს და მესამე სახელმწიფოების სუბიექტებთან ინფორმაციის გაცვლის ფაქტებს[26], მათ შორის, გაღებული ანაზღაურების ოდენობისა და მოცულობის შესახებ ჩანაწერებს. ასევე მოითხოვს სხვა სახის ინფორმაციასა და მასალას, რომელიც ინტერესების წარმოდგენის აქტივობის აუცილებელ კომპონენტს წარმოადგენს, რათა ცხადი გახდეს ინტერესთა წარმოდგენის აქტივობების ბუნება და მიზანი.

ევროკავშირის დირექტივისგან განსხვავებით, ქართული კანონპროექტი ინფორმაციის რეგისტრაციას ყველა ორგანიზაციას ავალდებულებს. იგი მოითხოვს, რომ დარეგისტრირდეს არა კონკრეტული, უცხო სახელმწიფოს ინტერესების წარმოდგენასთან დაკავშირებული, სპეციფიკური ინფორმაცია, არამედ ინფორმაცია „მიღებული ნებისმიერი ფულადი თანხისა და სხვა სახის მატერიალური სარგებლის წყაროს, ოდენობისა და მიზნობრიობის შესახებ“.[27]

საქართველოში რეგისტრირებული კანონპროექტი საშუალებას აძლევს სახელმწიფოს, ნებისმიერ დროს განახორციელოს „მონიტორინგი“ უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელი ორგანიზაციის გამოსავლენად. მონიტორინგის დაწყების საფუძველი შეიძლება იყოს, როგორც შესაბამისი უფლებამოსილი პირის გადაწყვეტილება, ასევე იუსტიციის სამინისტროსთვის წარდგენილი წერილობითი განცხადება, რომელიც შესაბამის „მინიშნებას“ შეიცავს. ერთი და იმავე სუბიექტის მიმართ ამგვარი მონიტორინგი ხორციელდება მაქსიმუმ 6 თვეში ერთხელ. სახელმწიფოს ამგვარი ფართო უფლებამოსილებისაგან განსხვავებით, ევროკავშირში ინიციირებული დირექტივა, იმ შემთხვევაში, თუ მას ინფორმაცია აქვს, რომ სუბიექტი რეესტრში არ დარეგისტრირდა, მიუხედავად იმისა, რომ მისი აქტივობები უცხო სახელმწიფოს ინტერესების წარმოდგენის აქტივობები იყო, თანამშრომლობით რეჟიმში ურთიერთობის სულისკვეთებას ინარჩუნებს. კერძოდ, განსხვავებით ქართული კანონისა, ევროკავშირის დირექტივის პროექტი ამ შემთხვევაში ქმნის მექანიზმს, რომლის მიხედვითაც, უფლებამოსილმა ორგანომ წერილით შესაბამის სუბიექტს უნდა მიმართოს და გამოითხოვოს მხოლოდ ის ინფორმაცია, რომელიც კონკრეტული აქტივობის ირგვლივ იმის დადგენისთვისაა საჭირო, წარმოადგენდა, თუ - არა ეს აქტივობა უცხო სახელმწიფოს ინტერესების წარმოდგენის აქტივობას.

3.3. სანქციები

ევროკავშირის დირექტივა ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის სახით სანქციებს ითვალისწინებს. პასუხისმგებლობის ყველაზე მკაცრი სახე ფინანსური სანქციებია. ამგვარ სანქციად სუბიექტებისთვის მათი გასული წლის საქონელბრუნვის 1 პროცენტამდე, სხვა სამართლებრივი გაერთიანებებისთვის, ბოლო წლის ბიუჯეტის 1 პროცენტამდე, ხოლო ფიზიკური პირისთვის 1000 ევრომდე შეიძლება განისაზღვროს.[28] დირექტივის პროექტის თანახმად, სანქციები ყოველ ინდივიდუალურ შემთხვევაში უნდა იყოს ეფექტური და პროპორციული. მხედველობაში უნდა იქნას მიღებული დარღვევის ბუნება, განმეორებადობა და ხანგრძლივობა. სანქციის გაცემამდე, ზედამხედველმა ორგანომ ორგანიზაცია დარღვევის შესახებ უნდა გააფრთხილოს. ამასთან, უზრუნველყოფილი უნდა იყოს სამართლიანი სასამართლო განხილვის უფლება.

ევროკავშირის დირექტივისგან განსხვავებით, „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტი მკაცრ ფინანსურ სანქციებს ადგენს: „კანონპროექტის დებულებების დარღვევის შემთხვევაში, კანონპროექტი ადმინისტრაციულ პასუხისმგებლობას ითვალისწინებს. ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობისთვის დაკისრებული ჯარიმა მერყეობს 10000-25000 ლარის ფარგლებში (3700-9000 აშშ დოლარის ეკვივალენტი), რაც საკმაოდ დიდი თანხაა და ნებისმიერი მოქალაქის მხრიდან ა(ა)იპ-ისა და მედია ორგანიზაციის აქტივობებში ჩართვას განსაკუთრებულად სარისკოს გახდის და არასამთავრობო სექტორსა და დამოუკიდებელ მედიას საფრთხეს შეუქმნის. ასეთი ჯარიმები არაპროპორციულად მაღალია იმის გათვალისწინებითაც, რომ დარღვევები განისაზღვრება, როგორც ადმინისტრაციული სამართალდარღვევები.“[29]

3.4. სამოქალაქო სექტორის სტიგმატიზება

ევროკავშირის დირექტივა არ იყენებს ისეთ ტერმინებს, როგორებიცაა „აგენტი“, „უცხოური გავლენის აგენტი“, „უცხო ქვეყნის აგენტი“, „უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარებელი“ და ა.შ. ევროკავშირის დირექტივის განმარტებითი ბარათი ხაზგასმით მიუთითებს, რომ დირექტივა სხვა იურისდიქციებში არსებული ე.წ. „უცხოელი აგენტების“ შესახებ კანონებისგან რადიკალურად განსხვავდება: „[აგენტების შესახებ] ასეთი კანონები ხშირად ისეთ ზომებს შეიცავს, რომელიც სამოქალაქო საზოგადოების, ჟურნალისტებისა და ადამიანის უფლებათა დამცველების მოღვაწეობას სტიგმატიზებით, დაშინებითა და გარკვეული აქტივობების შეზღუდვით, გაუმართლებლად ლახავს. თავად იარლიყი „უცხოელი აგენტი“ ამგვარი კანონის პირობებში ხშირად ამ ორგანიზაციების ფინანსური სტაბილურობისა და სანდოობის ძირის გამოთხრას ისახავს მიზნად.“განმარტებით ბარათში ამავე პუნქტში დანართია გაკეთებული, სადაც აღნიშნულია, რომ ევროკავშირი თანმიმდევრულად გმობს მსგავს კანონპროექტს და მოყვანილია ევროკავშირის საგარეო სამსახურის განცხადებები რუსეთის „აგენტების კანონთან“, საქართველოში 2023 წელს დაინიციირებულ „უცხოური გამჭვირვალობის“ კანონპროექტთან და ბოსნია ჰერცოგოვინაში სერბთა რესპუბლიკაში ინიციირებულ კანონპროექტთან: „გაერთიანება თანმიმდევრულად გმობს ფუნდამენტური თავისუფლებების არასამართლიან შეზღუდვას და ადამიანის უფლებების საერთაშორისო კანონების დარღვევით სამოქალაქო და პოლიტიკური გარემოს შეზღუდვებს, მათ შორის ე.წ. „უცხო აგენტების კანონებს“[30]

ევროკავშირის დირექტივისგან განსხვავებით, საქართველოში დაინიციირებული კანონპროექტი ორგანიზაციებს „უცხო ძალის ინტერესების გამტარებლებად“ აცხადებს. კანონპროექტის წინა, 2023 წლის თებერვალში ინიციირებული ვერსია კი იყენებდა ტერმინს „აგენტი“. ეს ტერმინი პოსტსაბჭოთა სივრცეში განსხვავებულ, უფრო მეტად სპეციფიკურ მნიშვნელობას იძენს, კერძოდ იგი ჯაშუშთან, ანუ უცხო სახელმწიფოს იმ წარმომადგენელთან ასოცირდება, რომლის მიზანიც რომელიმე სახელმწიფოს წინააღმდეგ მიზანმიმართული მტრული მოქმედებაა. ვინაიდან ტერმინი „აგენტი“ მასტიგმატიზებელი ხასიათისაა, მისი გამოყენება საქართველოშიც, ისევე როგორც რუსეთში, სამოქალაქო საზოგადოების გაქრობისკენ გადადგმული ერთ-ერთი რეპრესიული ნაბიჯია. ფაქტია, რომ ევროკავშირის დირექტივის პროექტი იყენებს ტერმინს - „მესამე სახელმწიფოს სუბიექტებისთვის ინტერესების წარმოდგენის აქტივობა“, რაც თავისი შინაარსით მასტიგმატიზებელი არ არის. ამის საპირისპიროდ, საქართველოში ინიციირებული კანონპროექტების როგორც პირველი - 2023 წელს, ასევე ახლა - 2024 წელს ინიციირებული ვერსიები იდენტური შინაარსის მასტიგმატიზებელ ტერმინებს იყენებს. აღსანიშნავია, რომ თავის გადაწყვეტილებაში ECODEFENCE AND OTHERS vs RUSSIA ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლო ციტირებს ვენეციის კომისიის დასკვნას და მიუთითებს, რომ ტერმინი აგენტი მასტიგმატიზებელი ტერმინი სწორედ იმიტომაა, რომ გულისხმობს, თითქოს კონკრეტული ორგანიზაცია უცხოეთის ინტერესებს ატარებს და ეს ხდება იმის მიუხედავად, რა აქტივობას ახორციელებს ორგანიზაცია. [31];[32]

ევროკავშირში მიმდინარე პროცესებისგან განსხვავებით, „ქართული ოცნება“ კანონპროექტების ჯერ კიდევ 2023 წელს დაინიციირებამდე ერთი წლით ადრე სამოქალაქო სექტორის წარმომადგენლებს აგენტებს უწოდებდა და მათ დისკრედიტაციას ცდილობდა. კანონპროექტების განხილვაც დაძაბულ ვითარებაში მიმდინარეობდა, ქართულ არასამთავრობო ორგანიზაციებს არ მიეცათ განხილვაში სრულფასოვანი მონაწილეობის საშუალება, ასევე დაფიქსირდა ძალადობის ფაქტები ოპოზიციონერ დეპუტატებზე, რომლებსაც კანონპროექტის განხილვაზე დასწრების უფლება შეეზღუდათ.[33] მას შემდეგ, რაც მმართველ პარტიას კანონპროექტის ჩაგდება მოუწია, მადისკრედიტებელი კამპანია გააგრძელა და 1 წლის შემდეგ კანონი ხელახლა დააინიციირა.

4. დასკვნა

ევროკავშირის დირექტივის მიზანი, ქართული კანონპროექტებისგან განსხვავებით, ევროკავშირის სხვადასხვა სახელმწიფოში ევროკავშირის არაწევრ სახელმწიფოთა ინტერესების წარმოდგენის შესახებ არსებული განსხვავებული - გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის ერთნაირად მოწესრიგებაა. ის გამჭვირვალობას სხვა ლეგიტიმური მიზნების მისაღწევად უზრუნველყოფს მაშინ, როდესაც ქართული კანონპროექტების მიზანი გამჭვირვალობის საფარქვეშ სამოქალაქო სექტორისთვის ძირის გამოთხრაა. ევროკავშირის დირექტივისთვის სუბიექტთა დასარეგისტრირებლად ამოსავალი წერტილი არა უცხოური დაფინანსების მიღება, არამედ მესამე სახელმწიფოთა ინტერესების წარმოდგენის მიზანია. ევროკავშირის დირექტივა მხოლოდ იმ კონკრეტული ინფორმაციის რეგისტრაციას მოითხოვს, რომელიც უცხო ქვეყნის ინტერესების წარმოდგენასთანაა დაკავშირებული. საქართველოში დაინიციირებული კანონპროექტებისგან განსხვავებით, ის არ არის მასტიგმატიზებელი ხასიათის და მასში გათვალისწინებული სანქციები პროპორციულია. ამასთან, ევროკავშირის დირექტივის პროექტი ამ ორგანიზაციებისთვის სამართლიანი სასამართლოს უფლების უზრუნველყოფასაც მოითხოვს. მეტიც, ქართული კანონპროექტი დისპროპორციულად დიდ საშუალებას აძლევს სახელმწიფოს, მისთვის სასურველ ნებისმიერ დროს, ანონიმური შეტყობინებაც კი მიიჩნიოს არასამთავრობო თუ მედიაორგანიზაციის შემოწმების დაწყების საფუძვლად, რომლის ფორმა, იმ ინფორმაციის მოცულობიდან გამომდინარე, რისი დამუშავების უფლებასაც კანონი სახელმწიფოს აძლევს, ასევე წარმოადგენს სამოქალაქო ორგანიზაციების საქმიანობაში ჩარევის დისპროპორციულ მექანიზმს. ამგვარი ბარიერები, როგორც მასტიგმატიზებელი, ასევე ბერკეტები, რომლებიც სახელმწიფოს ხელში იყრის თავს, ქმნის მსუსხავ ეფექტს, ართულებს სამოქალაქო ორგანიზაციების საქმიანობას და აფერხებს მოქალაქეების ჩართვას ქართული არასამთავრობო ორგანიზაციების აქტივობებში.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოში ინიციირებულ „რუსულ კანონსა“ და ევროკავშირში ინიციირებულ დირექტივას შორის მნიშვნელოვანი განსხვავებებია. ამ განსხვავებებზე მითითების გარეშე, ქართული და ევროპული კანონპროექტების ანალოგებად წარმოჩენა მოქალაქეთა შეცდომაში შეყვანას ისახავს მიზნად.



[1] DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing harmonised requirements in the internal market on transparency of interest representation carried out on behalf of third countries and amending Directive (EU)

[2] „ხალხის ძალამ“ მეორე, „უცხოელი აგენტების შესახებ“ კანონპროექტიც დააინიცირა, რომელსაც აშშ-ში არსებული FARA-ს (Foreign Agents Registration Act) ანალოგად წარმოაჩენდა. აღნიშნული კანონპროექტი მმართველმა ძალამ 2023 წლის 8-9 მარტის აქციების შემდეგ უკან გამოითხოვა

[4] Interest Representation Activity - ინტერესების წარმოდგენის აქტივობა: „ინტერესების წარმოდგენის აქტივობა“ ნიშნავს ევროკავშირში პოლიტიკის ან კანონმდებლობის განვითარების, შემუშავების ან აღსრულების მიზნით ჩატარებულ აქტივობას, ან საჯარო გადაწყვეტილებების ფორმირების პროცესს, რომელიც უმეტესწილად შეიძლება განხორციელდეს შეხვედრების ორგანიზებითა და მათში მონაწილეობით, კონფერენციებით ან ღონისძიებებით, საპარლამენტო მოსმენებისთვის ან კონსულტაციებისთვის ხელის შეწყობით ან მათში მონაწილეობით, კომუნიკაციების ან სარეკლამო კამპანიების ორგანიზებით, ასევე კავშირებისა და საფინანსო ინიციატივების ორგანიზებით, პოლიტიკისა და პოზიციის დოკუმენტის მომზადებით, საკანონმდებლო ცვლილებებით, საზოგადოებრივი აზრის კვლევით, კვლევებით ან ღია წერილებით, ან კვლევით თუ საგანმანათლებლო კონტექსტში აქტივობებით, სადაც ეს ყველაფერი პოლიტიკის ან კანონმდებლობის განვითარების, შემუშავების ან აღსრულების ან საჯარო გადაწყვეტილებების ფორმირების სპეციფიკური [მესამე სახელმწიფოების ინტერესების წარმოდგენის] მიზნით ხორციელდება.

[5] სადაც უცხო, არაევროკავშირული სახელმწიფოს ინტერესების წარმოდგენა ხდება

[8] This fragmentation causes obstacles in the internal market for interest representation activities, including when carried out on behalf of third countries, which undermine the proper functioning of the internal market.

[16] ევროკავშირში დაინიციირებული დირექტივა მოითხოვს შეიქმნას რეესტრი, სადაც მესამე სახელმწიფოების ინტერესების წარმოდგენაზე მომუშავე ორგანიზაციები იქნებიან წარმოდგენილნი. რეესტრის შექმნის უზრუნველსაყოფად, ევროკავშირი ავალებს წევრ სახელმწიფოებს შექმნან კომპეტენტური ეროვნული ორგანოები, რომლებიც რეგისტრაციაზე პასუხისმგებლობას საკუთარ თავზე აიღებენ. ევროკავშირის დირექტივაში აღნიშნულია, რომ წევრმა სახელმწიფოებმა ამ ორგანოების დამოუკიდებლობა უნდა უზრუნველყონ.

[17] კანონპროექტების გარშემო არსებული კონტექსტისა და განვითარებული მოვლენების შესახებ იხილეთ ვრცლად შემდეგ ბმულზე: https://grass.org.ge/ka/publikaciebi/mosazreba/2343--2343

[19] ა) „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი; ბ) „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი.

[20] მას შემდეგ, რაც 2023 წლის თებერვალში დაინიციირებულ კანონპროექტს საზოგადოებამ „რუსული კანონი“ უწოდა, საპარლამენტო უმრავლესობის წევრებმა მეორე კანონპროექტი დააინიციირეს - „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“. ავტორების მტკიცებით, მთლიანად ამერიკული FARA-ს (Foreign Agents Registration Act) თარგმანს წარმოადგენდა და ამიტომ რუსულ კანონად არ უნდა მიჩნეულიყო. შეგახსენებთ, რომ რუსეთში მიღებული კანონის ანალოგადაც FARA სახელდებოდა.

[21] „This Directive applies to entities, irrespective of their place of establishment, carrying out the following activities an interest representation service provided to a third country entity“.

[23] ევროკავშირის დირექტივის მე-7 მუხლის პირველი პარაგრაფი

[24] ევროკავშირის დირექტივის მე-3 მუხლის პირველი პარაგრაფი

[25] არაოფიციალური თარგმანი, დოკუმენტში მოხსენიებულია ტერმინით “Third Country Entity”

[26] Key exchanges - Key exchange is a cryptography process in which cryptographic keys are exchanged between two parties, allowing them to use these keys for sharing encrypted information via a cryptographic algorithm.

[27] „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტი - მე-4 მუხლი, მე-3 პუნქტი

[28] ევროკავშირის დირექტივის 22-ე მუხლის მე-2 პარაგრაფი

[30] https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/COM_2023_637_2_EN_ACT_part1_v4.pdf - გვ 5; ჩანაწერი საქართველოში 2023 წელს ინიციირებულ კანონპროექტზე იხილეთ მე-4 გვერდზე, მე-10 დანართში (footnote).

[31] ECODEFENCE AND OTHERS vs RUSSIA, ECHR -ის გადაწყვეტილება, პარაგრაფი 131. ხელმისაწვდომია: https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-217751

[32] ვენეციის კომისია, OPINION ON THE COMPATIBILITY WITH INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS OF A SERIES OF BILLS INTRODUCED BY THE RUSSIAN STATE DUMA BETWEEN 10 AND 23 NOVEMBER 2020 TO AMEND LAWS AFFECTING “FOREIGN AGENTS”. გვ.15. ხელმისაწვდომია: https://venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)027-e&fbclid=IwAR2DSixjNNevwoYIN3J9g0zH1tg4rf0-A9DapadSeKxlhT7aHllxeCperMQ_aem_AV5evfe6oVzmP10Iyy67qMB_fbs5f7HVZdtC5pQdmUvG6szF5G5AQ03ce64wZMjuh5GbC3ZjaNH2RbkISr4zrsug


მსგავსი სიახლეები

5573 - გადამოწმებული ფაქტი
გაზეთი ფაქტ-მეტრი
26%
სიმართლე
16%
ტყუილი
12%
მეტწილად სიმართლე
10%
ნახევრად სიმართლე
7%

ყველაზე კითხვადი

ყველა სტატია