აღსანიშნავია, რომ რეფორმა საკმაოდ ნაჩქარევად და მოუმზადებლად მიმდინარეობს, რამაც არაერთი დარღვევა და გადაცდომა გამოიწვია.
მთავრობის პოზიციით, ცვლილებების მიზანი მუნიციპალიტეტების საქმიანობის ოპტიმიზაციაა, რადგან 2014 წლის რეფორმამ ვერ უზრუნველყო სისტემის ეფექტური ფუნქციონირება - საკანონმდებლო ცვლილებების განმარტებით ბარათში აღნიშნულია, რომ მუნიციპალიტეტების გაყოფით არ გაზრდილა მათი საკუთარი შემოსავალი. ამ საკითხზე ფაქტ-მეტრმა სტატია რამდენიმე კვირის წინ გამოაქვეყნა. ჩვენმა კვლევამაჩვენა, რომ მთავრობის ეს არგუმენტი სიმართლეს არ შეესაბამება.
ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის (მე-10 მუხლი) მიხედვით, მთავრობას აქვს უფლებამოსილება იყოს მუნიციპალიტეტების გაერთიანებისა და ახალი მუნიციპალიტეტების შექმნის ინიციატორი. მუნიციპალიტეტის გაყოფა/გაერთიანებაზე მსჯელობს და შესაბამისი პროცედურების შესრულებას რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიაუზრუნველყოფს, რომლის შემადგენლობაში სხვადასხვა სამინისტროს წარმომადგენლები შედიან. კომისიას საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ხელმძღვანელობს.
როცა მუნიციპალიტეტების გაერთაინების ინიციატორი საქართველოს მთავრობაა, მაშინ სამთავრობო კომისია ვალდებულია, გასაერთიანებელი ორივე მუნიციპალიტეტის საკრებულოსთან კონსულტაციები გამართოს, რისთვისაც მათ შესაბამის დოკუმენტაციასუგზავნის. დოკუმენტაციის მიღების შემდეგ, 20 დღის ვადაში, გაერთიანების შესახებ წინადადებას საკრებულო განიხილავს და სხდომის ოქმს სამთავრობო კომისიას უგზავნის. სწორედ აღნიშნული პროცედურა ითვლება საკრებულოსთან კონსულტაციად.
გადაწყვეტილების მიღებამდე კონსულტაციები ასევე უნდა გაიმართოს მუნიციპალიტეტის მოსახლეობასთანაც. მოსახლეობასთან წინადადების საჯარო განხილვა უნდა მოხდეს თითოეულ მუნიციპალიტეტში ინდივიდუალურად, რადგან საქმე ეხება მუნიციპალიტეტების გაუქმებასა და ამით ახალი მუნიციპალიტეტების შექმნას. ამასთან, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში არსებობს შემდეგი სახის ჩანაწერი: „საჯარო განხილვის პროცესში შეიძლება შესაბამისი მუნიციპალიტეტის (მუნიციპალიტეტების) მოსახლეობასთან საჯარო შეხვედრები გაიმართოს“. აღნიშნულის მიზანი არის ის, რომ საკრებულოსთვის, რომელიც გადაწყვეტილებას იღებს მოსახლეობის ინტერესებიდან გამომდინარე, ცნობილი იყოს ამავე მუნიციპალიტეტის მაცხოვრებლების პოზიცია გაერთიანების წინადადების განხილვის პროცესში, რათა მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება მოსახლეობის ინტერესებს გამოხატავდეს.
რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიამ მუნიციპალიტეტების გაერთიანების შესახებ წინადადებები საკრებულოებს 15 მაისს გადაუგზავნა (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7), რომლებიც, თანდართული დოკუმენტაციის სახით, „ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაციის“ მიერ გამართული შეხვედრების ოქმებს მოიცავდა. კომისიამ ეს ოქმი მუნიციპალიტეტების შესაძლო გაერთიანების შესახებ მოსახლეობასთან გამართული კონსულტაციის ამსახველ დოკუმენტაციად მიიჩნია. როგორც საოქმო ჩანაწერებით ირკვევა, შეხვედრებს ესწრებოდნენ მუნიციპალიტეტების თანამდებობის პირები და გუბერნატორის ადმინისტრაციის წარმომადგენლები. თუმცა, ასოციაციის მიერ გამართული შეხვედრები ვერ ჩაითვლება მოსახლეობასთან კონსულტაციად, რადგან ორგანულ კანონში მითითებულია, რომ შეხვედრებს მართავს სამთავრობო კომისია და არა რომელიმე სხვა ორგანო. მით უმეტეს, „ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაცია“ არ წარმოადგენს საჯარო სამართლის იურიდიულ პირს და არ ახორციელებს საჯარო სამართლებრივ უფლებამოსილებას. მეორე მხრივ, ასოციაციის მიერ შეხვედრები არ გამართულა ყველა იმ მუნიციპალიტეტში, რომელთა გაერთიანებაც იგეგმება. ამდენად, აღნიშნული შეხვედრების ოქმები არ წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის მოსახლეობასთან კონსულტაციის დამადასტურებელ დოკუმენტაციას. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-12 მუხლი საჯარო განხილვის ერთ-ერთ ფორმად მუნიციპალიტეტების გაერთაინების შესახებ ინფორმაციის პრესის საშუალებებით გამოქვეყნებას გულისხმობს, რომელიც ამავე მუნიციპალიტეტებში ვრცელდება. საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ გაერთიანების შესახებ სამთავრობო ინიციატივა გაზეთ „საქართველოს რესპუბლიკის“ 19 მაისის ნომერში გამოაქვეყნა, ხოლო მთავრობისთვის მუნიციპალიტეტების გაერთაინების შესახებ წინადადების წარდგენა რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიამ 29 მაისის სხდომაზე გადაწყვიტა.მიუხედავდ იმისა, რომ კოდექსით სამთავრობო კომისიისათვის ფიზიკური და იურიდიული პირების მხრიდან გაერთიანების შესახებ მოსაზრებების წარდგენის ვადად 20 დღეა განსაზღვრული, რეალურად, გამოქვეყნებისა და მთავრობისთვის წარდგენის შუალედი 10 დღეს შეადგენდა, რაც კანონის დარღვევაა (თვითმმართველობის კოდექსის მე-12 მუხლის მე-8 პუნქტი).
ასევე, როგორც უკვე აღინიშნა, მნიშვნელოვანია ის პერიოდი, რა დროშიც მუნიციპალიტეტებმა აღნიშნული ინიციატივა განიხილეს, მაშინ, როდესაც კანონმდებელს ორგანულ კანონში მაქსიმალურ დროდ 20 დღე აქვს განსაზღვრული. დოკუმენტებიდან ირკვევა, რომ მუნიციპალიტეტებისადმი წინადადებები 2017 წლის 15 მაისს გაიგზავნა. მუნიციპალიტეტების გაერთიანების შესახებ ინიციატივები შვიდი თვითმმართველი ქალაქისა და შვიდი მუნიციპალიტეტის მიერ 22 მაისის ჩათვლით რიგგარეშე სხდომაზე იყო განხილული და მოწონებული. გამოდის, რომ კანონით განსაზღვრული მაქსიმალური 20 დღიანი ვადის მიუხედავად რიგგარეშე სხდომებზე ნაჩქარევად მოხდა ინიციატივების განხილვა და მოწონება, რასაც თითოეულ ერთეულში მაქსიმუმ შვიდი დღე დასჭირდა. ეს კი სწორედ იმაზე მიანიშნებს, რომ მთლიანად პროცესი ნაჩქარევად მიმდინარეობდა.
მნიშვნელოვანია ის ფაქტიც, რომ პარლამენტს დადგენილების მიღებისას მნიშვნელოვანი დეტალი გამოეპარა მხედველობიდან. 15 ივნისს პარლამენტმა „გორის, ამბროლაურის, მცხეთის, ოზურგეთის, თელავის, ახალციხისა და ზუგდიდის მუნიციპალიტეტების შექმნის შესახებ“ N987-IIს დადგენილებამიიღო, რომლითაც თვითმმართველი ქალაქები და მუნიციპალიტეტები გააერთიანა. აღნიშნული 7 ქალაქი კი სწორედ ის თვითმმართველი ერთეულებია, რომლებსაც შემდგომში თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი უნდა ჩამორთმეოდა და 12-იდან მხოლოდ 5-ღა დარჩენილიყო. დადგენილების ამოქმედების დროდ კი მიეთითა 2017 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მორიგი არჩევნების დანიშვნის დღე. თავის მხრივ, მაშინ, როდესაც პარლამენტი ამგვარ დადგენილებას იღებდა, საქართველოს ორგანული კანონის, „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 151-ე მუხლის პირველ პუნქტში კვლავ არსებობდა შემდეგი სახის ჩანაწერი: „თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით მინიჭებული აქვთ: თბილისს, რუსთავს, ქუთაისს, ფოთს, ბათუმს, თელავს, ოზურგეთს, ზუგდიდს, გორს, ამბროლაურს, მცხეთასა და ახალციხეს“.
"ნორმატიული აქტების შესახებ"კანონის მიხედვით, ორგანული კანონი არის იერარქიულად უფრო ზემდგომი კანონი ვიდრე პარლამენტის დადგენილება, რაც გულისხმობს, რომ ორგანული კანონი უპირატესი ძალისაა და მასთან წინააღმდეგობის შემთხვევაში ქვემდგომი აქტი არ გამოიყენება. ამ შემთხვევაში კი, დადგენილება მაშინ იქნა მიღებული და ამოქმედების დრო ისე იქნა განსაზღვრული, რომ ორგანულ კანონში თვითმმართველი ქალაქების ჩამონათვალი კვლავ უცვლელი იყო. ვადის მითითების მიუხედავად პარლამენტის აღნიშნული დადგენილება მაინც ვერ ამოქმედდებოდა, სანამ „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 151-ე მუხლის პირველი პუნქტის ფორმულირება არ შეიცვლებოდა და მასშიც აღარ ეწერებოდა ის შვიდი თვითმმართველი ქალაქი, რომელიც დადგენილების მიხედვით თვითმმართველი ქალაქის სტატუსს კარგავდა და მუნიციპალიტეტად განისაზღვრებოდა. ეს პრობლემა პარლამენტმა მხოლოდ „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში“ შესატანი ცვლილებების მესამე მოსმენის დროს აღმოაჩინა და საბოლოო ჩანაწერი გაასწორა. ამდენად, პარლამენტმა საბოლოოდ უზრუნველყო, რომ თვითმმართველი ქალაქების ჩამონათვალი განესაზღვრა და 12-იდან მხოლოდ 5 დაეტოვებინა იმით, რომ დადგენილებისა და ორგანული კანონის ცვლილების დროებად ერთი და იგივე თარიღი მიუთითა.
20 ივლისს, პარლამენტის მიერ მიღებულ ამ ცვლილებებს პრეზიდენტმა ვეტო დაადო. გიორგი მარგველაშვილმა გააკრიტიკაარჩევნებამდე სამი თვით ადრე, დაჩქარებული წესით ამგვარი ცვლილებების მიღება, რაც მისი შეხედულებით ასუსტებს დემოკრატიულ პროცესს, პლურალიზმს და ჩართულობის ხარისხს სახელმწიფოს ფუნქციონირებაში.
საბოლოო ჯამში, აშკარაა, რომ ცვლილებების მოკლე დროში განხორციელებისა და თვითმმართველობის არჩევნებამდე სრული რეფორმის მოსწრების სურვილმა არაერთი დარღვევა წარმოშვა, რომელთა ნაწილი გასწორდა ნაწილი კი უცვლელი დარჩა. სწორედ ამიტომ, მნიშვნელოვანია პრეზიდენტის გადაწყვეტილება, რომელმაც კანონპროექტს ხელი არ მოაწერა. თუმცა, სავარაუდოა, რომ პრეზიდენტის ვეტოც ასევე სწრაფად დაიძლევა და პარლამენტი პრეზიდენტის მოტივირებულ შენიშვნებს არ გაითვალისწინებს. ამის თქმის საფუძველს პირველ რიგში ის იძლევა, რომ პარლამენტს ასეთ მოკლე დროში რეფორმისაგან თავის შეკავებას სთხოვდნენ როგორც ქვეყნის საერთაშორისო პარტნიორები, ისე ოპოზიცია და არასამთავრობო სექტორი, თუმცა, მათ მაინც განაგრძეს რეფორმა და კანონპტოექტი სამი მოსმენით დაამტკიცეს. ამასთან, ახლოვდება არჩევნების დანიშვნის თარიღი და იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტი ფორსირებულ დროში არ დაძლევს პრეზიდენტის ვეტოს, ცვლილებები ამ არჩევნებისთვის ვეღარ მოესწრება, რადგან ორგანულ კანონში ცვლილება არჩევნების თარიღის გამოცხადებამდე უნდა მოხდეს.
