აღნიშნული კანონპროექტი წარმოადგენს დეპოლიტიზების იმიტაციას, რომელიც რეალურად მმართველი პოლიტიკური ძალის კონტროლის ქვეშ ტოვებს პროკურატურის სისტემას". შავგულიძემ კანონპროექტი არაერთხელ გააკრიტიკა. მან ავტორებს ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების გათვალისწინებისკენ მოუწოდა და აღნიშნა, რომ ამ რეკომენდაციების მიხედვით, პროკურატურის დეპოლიტიზების მთავარი პირობა პროკურორის დანიშვნისას მთავრობის და საპარლამენტო უმრავლესობის გავლენის შემცირებაა, რასაც კანონპროექტი არ ითვალისწინებს.
ფაქტ-მეტრმა აღნიშნული განცხადების სიზუსტე გადაამოწმა.
"პროკურატურის შესახებ" კანონპროექტის თანახმად, პროკურატურის დამოუკიდებლობის ხარისხის გაზრდის, მისი მიუკერძოებლობისა და პოლიტიკური ზეგავლენისაგან დაცულობის უზრუნველსაყოფად საპროკურორო საბჭო უნდა შეიქმნას, რომლის შემადგენლობაში აღმასრულებელ და საკანონმდებლო ხელისუფლების წარმომადგენლებთან ერთად, სამოქალაქო სექტორის მიერ დასახელებული პირები შევლენ. საბჭო მონაწილეობას მიიღებს მთავარი პროკურორის დანიშვნასა და გათავისუფლებაში, ასევე მის წინააღმდეგ სადისციპლინო სამართალწარმოებაში. კანონპროექტის ავტორთა განმარტებით, ცვლილებები ითვალისწინებს საერთაშორისო ორგანიზაციების მოსაზრებებს, შეესაბამება ევროპულ სტანდარტებს და აკმაყოფილებს ეუთოსა და ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციებს. 2015 წლის7 ივლისს, კანონპროექტთან დაკავშირებით ვენეციის კომისიის, ევროპული პროკურორების საკონსულტაციო საბჭოს (CCPE), ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტის და ადამიანის უფლებათა ოფისის (OSCE/ODIHR) წინასწარი დასკვნაგამოქვეყნდა. დასკვნაში აღნიშნულია, რომ პროკურატურის რეფორმა სწორი მიმართულებით მიდის, თუმცა ის ჯერჯერობით პროკურატურის სისტემის სრულ დეპოლიტიზებას ვერ უზრუნველყოფს. დასკვნაში ასახულია რეფორმის სუსტი მხარეები და ალტერნატიული გზებია შემოთავაზებული.
ვენეციის კომისიის დასკვნაში აღნიშნულია, რომ საქართველო იმ მცირერიცხოვან ქვეყნების ჯგუფს განეკუთვნება, სადაც პროკურატურა იუსტიციის მინისტრს ექვემდებარება. ამ საკითხზე ვენეციის კომისიის არაერთი მოხსენებიდან ირკვევა, რომ ზოგადი ტენდენციის მიხედვით, პროკურატურა დამოუკიდებელი ორგანოა, მაგრამ ჯერჯერობით ეს არ არის სავალდებულო წესი ევროკავშირის წევრი ქვეყნებისთვის. ისინი თვითონ ირჩევენ მოდელს, თუმცა, საერთო ჯამში, ვალდებულნი არიან უზრუნველყონ, რომ პროკურატურის სისტემაში გაუმართლებელი ჩარევა არ მოხდეს. შესაბამისად, მართალია ვენეციის კომისია არცთუ ისე დადებითად უყურებს კონსტიტუციურ დანაწესს, რომლის მიხედვითაც პროკურატურის ორგანოები იუსტიციის მინისტრის დაქვემდებარებაში შედიან, თუმცა მიიჩნევს, რომ აღნიშნულ შემთხვევაშიც, კომისიის მიერ შემუშავებული რეკომენდაციების გათვალისწინებით, შესაძლებელია პროკურატურის სისტემის დამოუკიდებლობის მიღწევა და მისი დეპოლიტიზება, რასაც შემოთავაზებული კანონპროექტი სრულად ვერ უზრუნველყოფს.
ვენეციის კომისიის დასკვნით ირკვევა, რომ პრობლემას წარმოადგენს არა ცალკეული რეფორმები, არამედ მათი ერთიანობა, რომელიც აღნიშნული მოდელითაა შემოთავაზებული. კერძოდ, ის ფაქტი, რომ მთავარი პროკურორის კანდიდატურას იუსტიციის მინისტრი წარადგენს, შეიძლება არც ისე პრობლემური იყოს, რომ არა მთავარი პროკურორის არჩევაში მთავრობის დიდი როლი, რაც პროცედურას ზედმეტად პოლიტიზირებულს ხდის. კერძოდ, მთავარი პროკურორის კანდიდატურას, ყოველგვარი ახსნა-განმარტების გარეშე, საბჭოს იუსტიციის მინისტრი სთავაზობს, რომელიც მთავრობის წარმომადგენელია. გადაწყვეტილებას 9 წევრისგან შემდგარი საბჭო იღებს, რომელთაგან ერთი თავად იუსტიციის მინისტრია, 4 წევრს კი პარლამენტის უბრალო უმრავლესობა ირჩევს. საბჭოს მიერ შერჩეულ კანდიდატურას კვლავ მთავრობა წარუდგენს პარლამენტს, რომელიც მთავარ პროკურორს ასევე ხმათა უბრალო უმრავლესობით ამტკიცებს. მართალია, ეს მოდელი პირდაპირ მიუთითებს საპარლამენტო უმრავლესობის აქტიურ როლზე, თუმცა, კომისიის მოსაზრებით, ეს შესაძლებელია სხვადასხვა გზით დაბალანსდეს:
- რეკომენდაციების მიხედვით, მთავარი პროკურორობის კანდიდატი არ უნდა წარადგინოს იუსტიციის მინისტრმა, ან წარადგინოს რამდენიმე დასაბუთებული კანდიდატი, რომელიც იუსტიციის მინისტრის მიერ აკადემიურ წრეებთან, ადვოკატთა ასოციაციასთან და სხვა სპეციალისტებთან კონსულტაციის შედეგად იქნება შერჩეული. თუმცა, უკეთესი იქნება,თუ საბჭო კანდიდატების სიას შეადგენს და მინისტრს დასამტკიცებლად გაუგზავნის. იუსტიციის მინისტრი კი, თავის მხრივ, მათ პარლამენტს წარუდგენს (გვ. 9);
- აღმასრულებელი ხელისუფლება საკმარის გავლენას ახდენს მინისტრის მეშვეობით კანდიდატის წარდგენის ეტაპზე, ამიტომ მთავრობის მიერ დამატებით თანხმობის მიცემა საჭირო არ არის;
- მთავარი პროკურორი არჩეული უნდა იყოს არა უბრალო უმრავლესობით, არამედ კვალიფიციური უმრავლესობით (2/3). მართალია პრაქტიკამ აჩვენა, რომ შესაძლებელია ამან "ჩიხური სიტუაციები" გამოიწვიოს და არჩევის პროცესი გააჭიანუროს, თუმცა აღნიშნული მნიშვნელოვანია, რათა უზრუნველყოფილი იქნას უმცირესობის ჩართულობაც (გვ. 7);
- კვალიფიციური უმრავლესობის მიერ გადაწყვეტილების მიღება შეიძლება არ გახდეს საჭირო, თუ საპროკურორო საბჭო იმგვარად დაკომპლექტდება, რომ გამორიცხული იქნება მასზე პოლიტიკური ზეგავლენა (გვ8).
ვენეციის კომისიის დასკვნის შემდეგ კანონპროექტში გარკვეული ცვლილებები შევიდა და 2015 წლის 24 ივლისის საპარლამენტო მოსმენისთვის რამდენიმე ხარვეზი (რომელზეც კომისიამ კანონპროექტის ავტორებს მიუთითა) აღმოიფხვრა. კერძოდ:
- ცვლილება შევიდა იუსტიციის მინისტრის მიერ კანდიდატურის წარდგენის წესში. მართალია, კანდიდატს კვლავ მინისტრი წარადგენს, თუმცა შესაბამისი კონსულტაციების გავლის შედეგად ის არა ერთ, არამედ სულ მცირე 3 დასაბუთებულ კანდიდატურას წარადგენს;
- მართალია, კვალიფიციური უმრავლესობით პარლამენტის მიერ გადაწყვეტილების მიღება არ ხდება, თუმცა შეიცვალა საპროკურორო საბჭოს დაკომპლექტების წესი, კერძოდ:
- 9 წევრის ნაცვლად საბჭო 15 წევრისგან შედგება, რომელსაც კვლავ იუსტიციის მინისტრი თავმჯდომარეობს;
- საპროკურორო საბჭოს 8 წევრს პროკურორთა კონფერენცია ირჩევს და მათი ¼ მაინც განსხვავებული სქესისაა;
- პარლამენტი საბჭოში პარლამენტის 2 წევრს ირჩევს. ამ შემთხვევაში კანონპროექტის ავტორებმა აირჩიეს კომისიის მიერ შემოთავაზებული ქვოტების ალტერნატივა. შესაბამისად, ერთი წევრი უმრავლესობით, ხოლო ერთი წევრი კი იმ წევრთაგან აირჩევა, რომლებიც საპარლამენტო უმრავლესობაში არ შედიან;
- საპროკურორო საბჭოს დაემატა 2 წევრი, რომლებსაც საერთო სასამართლოების მოსამართლეთაგან საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭო ირჩევს;
- პარლამენტი ასევე ირჩევს 2 წევრს, რომელსაც საქართველოს უმაღლესი დაწესებულებები და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები წარადგენენ.
აღნიშნული ცვლილებები ცხადყოფს, რომ კანონპროექტის ავტორებმა ვენეციის კომისიის გარკვეული შეთავაზებები გაითვალისწინეს. მართალია, საპროკურორო საბჭოს თავმჯდომარედ კვლავ იუსტიციის მინისტრირჩება, თუმცა საბჭოს წევრების რაოდენობის გაზრდით, საპარლამენტო უმცირესობის ჩართულობით, საპარლამენტო უმრავლესობის როლის შემცირებითა და სხვა დამოუკიდებელი ორგანოების ჩართულობით, საპროკურორო საბჭოში ძალები შეძლებისდაგვარად დაბალანსდა.
აქვე აღსანიშნავია, რომ არ იქნა გათვალისწინებული კომისიის მოსაზრება მთავარი პროკურორის დანიშვნისას მთავრობის როლის შემცირებაზე. კერძოდ, კომისიის განცხადებით, მაშინ როდესაც მთავარი პროკურორის კანდიდატურას მთავრობის წარმომადგენელი - იუსტიციის მინისტრი წარადგენს, კანდიდატურის პარლამენტისთვის წარსადგენად კვლავ მთავრობის მიერ თანხმობის მიცემა საჭირო არ არის (გვ.9).
საკანონმდებლო ცვლილებების მიხედვით, საბჭო გადაწყვეტილებას წევრთა არანაკლებ 2/3-ით იღებს, ხოლო თუ ხმები გაიყოფა, მაშინ გადამწყვეტია თავმჯდომარის, ანუ იუსტიციის მინისტრის ხმა. თუ საჭირო რაოდენობის ხმები ვერც ერთმა ვერ მოაგროვა, მეორე ტურში კენჭი საუკეთესო შედეგის მქონე ორ კანდიდატურას ეყრება, რომელთაგან თითოეულმა ისევ 2/3-ის მხარდაჭერა უნდა მოაგროვოს. თუ კანდიდატი არც ამ შემთხვევაში აირჩა, პროცედურა ისევ თავიდან დაიწყება. იმ შემთხვევაში თუ საპროკურორო საბჭო ერთ კანდიდატზე შეთანხმდება, იუსტიციის მინისტრი კანდიდატს მთავრობას წარუდგენს, რომელიც პარლამენტისთვის კანდიდატის წარდგენის საკითხს წყვეტს. თუმცა, კანონპროექტი არ ითვალისწინებს, თუ რა ნიშნით უნდა შეარჩიოს მთავრობამ კანდიდატი, რა შემთხვევაში შეუძლია უარი თქვას შეთავაზებულ კანდიდატზე და საჭიროა თუ არა მთავრობის მხრიდან უარის დასაბუთება. რა თქმა უნდა, აღნიშნული იძლევა იმის ვარაუდის საფუძველს, რომ შესაძლებელია პარლამენტისთვის მანამდე არ მოხდეს კანდიდატურის წარდგენა, სანამ მთავრობა მისთვის მისაღებ კანდიდატს არ შეარჩევს, პარლამენტი კი შემდგომ უბრალო უმრავლესობით შეძლებს დაამტკიცოს მთავრობის მიერ წარდგენილი მთავარი პროკურორობის კანდიდატი, რაც სისტემის დეპოლიტიზებას ვერ უზრუნველყოფს.
დასკვნა "
პროკურატურის შესახებ" კანონში ცვლილებების თაობაზე ვენეციის კომისიის წინასწარი დასკვნის გამოქვეყნების შემდეგ, იუსტიციის სამინისტროს მიერ შემუშავებული კანონპროექტის თავდაპირველი ვერსია შეიცვალა. თუმცა, ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია, რომელზეც ვენეციის კომისიამ განსაკუთრებული ყურადღება გაამახვილა, გათვალისწინებული არ იქნა. კერძოდ, მთავარი პროკურორის არჩევის პროცესში მთავრობის ნებაზეა დამოკიდებული საპროკურორო საბჭოს მიერ არჩეული კანდიდატურის პარლამენტისთვის წარდგენა და მთავრობის უფლებამოსილება კანონით არ იზღუდება.
შესაბამისად, ფაქტ-მეტრის დასკვნით, შალვა შავგულიძის განცხადება არის მეტწილად სიმართლე.
