კახა კალაძე: ვენეციის კომისიის დასკვნაში სამართლებრივი შენიშვნები არ არსებობს
ვერდიქტი: „ფაქტ-მეტრის“ დასკვნით, კახა კალაძის განცხადება არის ტყუილი
ანალიზი:
ვენეციის კომისიამ, ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის თხოვნით, გადაუდებელი პროცედურის ფარგლებში, „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ საქართველოს კანონი შეაფასა. კომისიამ მოსაზრება 21 მაისს გამოაქვეყნა.
დოკუმენტს „ქართული ოცნების“ გენერალური მდივანი კახა კალაძე გამოეხმაურა: „ჩვენ ვერ მოვისმინეთ ვერანაირი ახსნა-განმარტება, თუ რატომ არის „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონი ცუდი. მოლოდინი გვქონდა, რომ სამართლებრივი შენიშვნები იქნებოდა. ამასთან დაკავშირებით გამოვხატეთ სრული მზაობა, რომ მსჯელობაში შევსულიყავით, თუ სამართლებრივი შენიშვნები იქნებოდა, ეს ყველაფერი გაგვეთვალისწინებინა. ასეთი რაიმე არ არსებობს. დასკვნა გაჯერებულია პოლიტიკური განცხადებებით“.
„ფაქტ-მეტრმა“ კახა კალაძის განცხადების ის ნაწილი გადაამოწმა, რომლის მიხედვითაც, ვენეციის კომისიას სამართლებრივი შენიშვნები არ წარმოუდგენია
კახა კალაძის განცხადება „ქართული ოცნების“ იმ ნარატივის გაგრძელებაა, რომლის მიხედვითაც, რუსული კანონის საწინააღმდეგოდ არავითარი არგუმენტი არ არსებობს. სამართლებრივი არგუმენტების სიმცირეში აქამდე პოლიტიკოსებს, კანონის უშუალო სუბიექტებსა და საერთაშორისო პარტნიორებს სისტემატურად „ამხელდნენ“ (ამ საკითხთან დაკავშირებით, იხილეთ „ფაქტ-მეტრის“ სტატიები: ბმული 1; ბმული 2; ბმული 3). ამჯერად „ბრალდებები“ ევროპის საბჭოს მთავარი საკონსულტაციო ორგანოს მიმართ გაჟღერდა.
ვენეციის კომისიის 24-გვერდიან დასკვნაში თანმიმდევრულად არის გაანალიზებული „გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონის მიღების პროცედურა და მისი შესაბამისობა მოქმედ შიდა სამართალთან და საერთაშორისო სტანდარტებთან.
თავდაპირველად, კომისია გამოხატავს წუხილს იმის თაობაზე, რომ საპარლამენტო ასამბლეის პრეზიდენტისა და ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნის მოწოდების მიუხედავად, საქართველოს პარლამენტი, კანონის მიღებამდე, კომისიის მოსაზრებას არ დაელოდა. ამას გარდა, კომისია მკაცრად აკრიტიკებს და დემოკრატიული კანონშემოქმედების ევროპულ მოთხოვნებთან შეუსაბამოდ ახასიათებს პროცედურას, რომელიც ამდენად საკამათო კანონის მიღებამდე წარიმართა - „ვენეციის კომისია გამოხატავს წუხილს, რომ კანონი, რომელიც მგრძნობიარეა ადამიანის უფლებების მიმართ, ასევე, ძალიან საკამათოა ქართულ საზოგადოებაში, რასაც მოწმობს მასობრივი დემონსტრაციები, მიღებულია ისეთი „პროცედურული მანერით“, რომ არ დატოვა სივრცე ნამდვილი დისკუსიისა და მნიშვნელოვანი კონსულტაციებისთვის“, - ვკითხულობთ დასკვნაში.
კომისიის განმარტებით, კანონის მიღების პროცედურა უნდა იყოს გამჭვირვალე, ანგარიშვალდებული, ინკლუზიური და დემოკრატიული, რაც მოიცავს საკანონმდებლო ინიციატივის ადეკვატურ დასაბუთებას, საჯარო დებატის ხელმისაწვდომობას, რათა საზოგადოებას საშუალება მიეცეს, მოახდინოს წინასწარი გავლენა პროცესზე. გარდა ამისა, კომისიის მითითებით, კომპლექსური და საკამათო კანონპროექტები, ჩვეულებრივ, საჭიროებს განსაკუთრებით დიდი ხნით ადრე გაფრთხილებას. დამატებითი დროის გამოყოფა საჯარო კონსულტაციებისთვის ზრდის საზოგადოებისა და ოპოზიციის უნარს, გავლენა მოახდინოს უმრავლესობის საკანონმდებლო წინადადებების შინაარსზე.
ზემოთ თქმულის გათვალისწინებით, კომისია ასკვნის, რომ ამგვარი რთული, ყოვლისმომცველი და საკამათო კანონის შემთხვევაში, მიღების პროცედურები მოყვანილ სტანდარტებს არ აკმაყოფილებს. გარდა ამისა, კომისია მკაცრად აკრიტიკებს იმ ფაქტს, რომ არსებითი ცვლილებები, რომლებიც კანონში მესამე მოსმენაზე შევიდა, მაშინვე არ გასაჯაროებულა და ამ ნაწილში „ღრმა შეშფოთებას“ გამოხატავს.
პროცედურული ასპექტის მიმოხილვის შემდეგ, კომისიამ კანონის შესაბამისობა უფლების შეზღუდვის საერთაშორისო სტანდარტთან მიმართებით შეაფასა, რაც მოიცავს კანონიერების, ლეგიტიმურობის, აუცილებლობა/პროპორციულობის კომპონენტებს. გარდა ამისა, კანონით გათვალისწინებული დიფერენციაციიდან გამომდინარე, კომისიამ ყურადღება მიაქცია დისკრიმინაციის აკრძალვის მოთხოვნებსაც. მსჯელობის დროს, დეტალურად გააანალიზა კანონის კონკრეტული მუხლების პრობლემური იმპლიკაციები.
ქვემოთ მოკლედ წარმოგიდგენთ კომისიის არგუმენტებს:
კანონიერება - Legality
კომისია აღნიშნავს, რომ „კანონიერების“ ნაწილში, კანონის ხარისხობრივი მოთხოვნები მოწმდება, რაც გულისხმობს, რომ ნებისმიერი კანონი იყოს საკმარისად მკაფიო, ზუსტი და განჭვრეტადი, რათა ინდივიდებს ჰქონდეთ შესაძლებლობა, იცოდნენ, თუ რა გარემოებებსა და პირობებში არიან სახელმწიფო ორგანოები უფლებამოსილნი, განახორციელონ შესაბამისი ზომები.
კომისია აღნიშნავს, რომ კანონი და მისი ცალკეული ტერმინები მოკლებულია სიზუსტეს და ასევე ძალიან ფართო მოქმედების არეალს - გადაჭარბებულ დისკრეციას უტოვებს სახელმწიფო ორგანოებს, განსაკუთრებით, იუსტიციის სამინისტროს, რიგი უფლებამოსილებების მკაფიო და ობიექტური სტანდარტების გარეშე მინიჭებით. მაგალითად, აქ იგულისხმება მონიტორინგის დაწყების ისეთი საფუძვლები, როგორებიცაა „იუსტიციის სამინისტროს შესაბამისი პირის უფლებამოსილება“ თუ „სამინისტროში წარდგენილი შესაბამისი განცხადება“.
ზემოთ თქმულთან ერთად, კომისიის მითითებით, ბუნდოვანი და გაურკვეველია კორელაცია კანონის მიზანსა და ისეთი პერსონალური მონაცემების მიწოდების ვალდებულებას შორის, როგორიცაა, მათ შორის, „[პერსონალური] მონაცემების სპეციალური კატეგორიები“ - რასობრივი ან ეთნიკური წარმომავლობა, პოლიტიკური შეხედულებები, რელიგიური, ფილოსოფიური ან სხვა შეხედულებები, „სექსუალური ცხოვრება“ და სხვ.
ლეგიტიმურობა - Legitimacy
კომისიის მითითებით, „გამჭვირვალობის კანონის“ განმარტებით ბარათში ერთადერთ ლეგიტიმურ მიზნად გამჭვირვალობაა დასახელებული, რაც წინააღმდეგობაში მოდის დამკვიდრებულ დემოკრატიულ პრაქტიკასთან - გაერთიანების თავისუფლების შეზღუდვის ლეგიტიმური მიზნები მიემართებოდეს ეროვნული და საზოგადოებრივი უსაფრთხოების უზრუნველყოფას, არეულობისა და დანაშაულის პრევენციასა და სხვ. კომისია აცხადებს, რომ კანონპროექტი ამგვარ მიზნებზე პრეტენზიას არ აცხადებს.
კომისია ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკაზე, ასევე, კომისიის წინა მოსაზრებებსა და ანგარიშებზე დაყრდნობით, ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ გამჭვირვალობის გაძლიერება, თავისთავად, არ წარმოადგენს ლეგიტიმურ მიზანს. საგარეო პოლიტიკური გავლენების თავიდან არიდების მცდელობა შესაძლოა ლეგიტიმური იყოს ეროვნული უსაფრთხოების ან საზოგადოებრივი ინტერესების დაცვის მიზნით, მაგრამ ნებისმიერი უცხოური დაფინანსების მიმღების უცხოური გავლენის გამტარებლად კვალიფიცირება არასაკმარისია სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებზე დაწესებული ზომების გასამართლებლად.
აღნიშნულ საკითხზე ვრცლად იხ. „ფაქტ-მეტრის“ სტატია
აუცილებლობა და პროპორციულობა
საერთაშორისოდ დადგენილი სტანდარტის შესაბამისად, კანონის გათვალისწინებული ზომები უნდა იყოს მკაცრად აუცილებელი და კანონიერი მიზნის პროპორციული. აუცილებლობის პირობის დასაკმაყოფილებლად, ხელისუფლებამ უნდა აჩვენოს, რომ ეს ღონისძიება ეფექტურია და არის ყველაზე ნაკლებად შემზღუდავი საშუალება სასურველი მიზნის მისაღწევად. გარდა ამისა, უნდა არსებობდეს მტკიცებულება, „რომ ღონისძიება არის აუცილებელი, რათა თავიდან იქნას აცილებული რეალური და არა - ჰიპოთეზური საფრთხეები“, რადგან გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვა შეიძლება გამართლებული იყოს მხოლოდ რეალური და არა - ჰიპოთეზური საფრთხეების თავიდან ასარიდებლად. კომისიის განმარტებით, სახელმწიფოს, შემოთავაზებული ზომების აუცილებლობის დასასაბუთებლად, ასეთი რისკები არ შეუფასებია.
აღნიშნულთან ერთად, კომისიის მითითებით, მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობა უკვე შეიცავს დებულებებს, რომლებიც კანონით გათვალისწინებულ ორგანიზაციებს სთხოვს, რომ დარეგისტრირდნენ და წარადგინონ ანგარიშები, მათ შორის, მათი დაფინანსების წყაროების ჩათვლით, აქამდე არ წარმოდგენილა დამაჯერებელი ახსნა/განმარტება, თუ რატომ იქნებოდა არსებული ვალდებულებები არასაკმარისი გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად.
კომისია მიუთითებს იმაზეც, რომ სუბიექტების „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებლად“ დარეგისტრირება მხოლოდ უცხოური დაფინანსების ნიადაგზე შეიცავს ასეთი სუბიექტების რეპუტაციის შელახვისა და მათ მიმართ უნდობლობის ატმოსფეროს შექმნის რისკებს, რაც ძირს უთხრის საზოგადოებრივ ნდობას მათ მიმართ და ასევე ზღუდავს ფინანსურ ხელმისაწვდომობას. გარდა ამისა, კომისია თვლის, რომ ორგანიზაციის ავტომატური ეტიკეტირება, აუცილებლად შეუქმნის საფრთხეს მათ დაფინანსებას შიდა წყაროებიდან, იმ ნეგატიური შედეგების შიშით, რომელიც შეიძლება გაუჩნდეთ პოტენციურად დამფინანსებელ ორგანიზაციებს.
კომისია ყურადღებას ამახვილებს გარემოებაზე, რომ კანონი ერთმანეთისგან არ განასხვავებს სხვადასხვა უცხოურ წყაროს. კომისიის მითითებით, მნიშვნელოვანია ერთმანეთისგან განვასხვაოთ უცხო სახელმწიფოები და საერთაშორისო ორგანიზაციები. თუ კონკრეტული სახელმწიფოების მხრიდან არასასურველი პოლიტიკური ზეგავლენის რისკი შეიძლება იყოს მაღალი, იგივე არ შეიძლება ითქვას საერთაშორისო ორგანიზაციაზე, რომლის წევრიც არის, ან ცდილობს გახდეს დაფინანსების მიმღები სახელმწიფო. საერთაშორისო ორგანიზაციაში გაწევრიანებით, სახელმწიფო აცხადებს მზაობას, გაიზიაროს მისი მიზნები და ღირებულებები. თანხების გამოყოფა საერთაშორისო ორგანიზაციის მიერ, ამ კონტექსტში, ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციისთვის არ შეიძლება ჩაითვალოს „უცხო“ ინტერესის გატარებად.
კომისია კანონის კონკრეტული მუხლების იმპლიკაციასაც აკრიტიკებს. მაგალითად, კანონის მე-5 მუხლთან მიმართებით (განაცხადის, სხვა სათანადო დოკუმენტებისა და უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელ ორგანიზაციათა რეესტრის საჯაროობის უზრუნველყოფა), აღნიშნავს, რომ ყველაზე სენსიტიურია ორგანიზაციების დოკუმენტების საჯაროობის ნაწილი, რადგან ამან შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას, მაგალითად, კორუფციის გაშუქებაზე კონცენტრირებული ორგანიზაციების არსებობას, რადგან მათი იდენტიფიცირება მათ სტიგმასა და შევიწროებას ახალისებს. კომისია კანონის მე-8 მუხლსაც (მონიტორინგი) აკრიტიკებს და აღნიშნავს, რომ აღნიშნული მუხლი ადვილად შეიძლება გამოიყენებოდეს ორგანიზაციების შევიწროების იარაღად. რაც შეეხება სანქციების ნაწილს, კომისია აღნიშნავს, რომ კანონის მე-9 მუხლით, მკაცრი ადმინისტრაციული სანქციებია გათვალისწინებული იმ სუბიექტებისთვის, რომლებიც არღვევს კანონით ნაკისრ ვალდებულებებს, ხოლო, ბოლო ცვლილებებმა კიდევ დააწესა ჯარიმები 5000 ლარის ოდენობით, „პირის მიერ ამ კანონის შესაბამისად მოთხოვნილი ინფორმაციის მიუწოდებლობაზე“. ვენეციის კომისია მიუთითებს, რომ სანქციები, რომლებსაც შეუძლია შეაჩეროს ორგანიზაციების ეფექტური მუშაობა, განსაკუთრებული ხასიათისაა და ისინი უნდა გამოიყენებოდეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც დარღვევა სერიოზულ, ფუნდამენტურ საფრთხეს უქმნის სახელმწიფოს ან ცალკეული ჯგუფების უსაფრთხოებას ან დემოკრატიულ პრინციპებს.
ამრიგად, ვენეციის კომისიამ გააანალიზა კანონის შესაბამისობა მოქმედ საერთაშორისო ევროპულ სტანდარტებთან, რომლებიც დაფუძნებულია პრინციპებზე, რომლებიც ეყრდნობა ადრე დამუშავებულ მრავალ მოსაზრებას მსგავს საკითხებზე და დაასკვნა, რომ გამოხატვის თავისუფლების, გაერთიანების თავისუფლებისა და პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებების საქართველოში ინიციირებულ კანონში მოცემული შემზღუდავი ნორმები შეუთავსებელია მკაცრად განსაზღვრულ წესთან, რომელსაც ადგენს ECHR-ის მე-8(2), მე-10(2) და მე-11(2) მუხლი და ICCPR-ის 17(2), 19(2) და 22(2) მუხლები, რადგან ის ეწინააღმდეგება კანონიერების, ლეგიტიმურობის, დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებლობის, პროპორციულობის მოთხოვნებს და ასევე, ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-14 მუხლით გათვალისწინებული დისკრიმინაციის აკრძალვის პრინციპს.
კანონის საფუძველზე უცხო ძალის ინტერესების გამტარებელ ორგანიზაციად შერაცხვა მოიცავს სერიოზულ ქვეტექსტს, რამდენადაც ის ძირს უთხრის როგორც ორგანიზაციის ფინანსურ სტაბილურობას, ასევე სამიზნედ ამოღებული ორგანიზაციისა და მისი საქმიანობის სანდოობას. რეგისტრაციისა და ანგარიშის წარდგენის მოთხოვნების ტვირთის ერთობლივი სიმძიმე (მათ შორის, ფინანსური ინფორმაციის გასაჯაროება), რომელიც ზღუდავს წვდომას დაფინანსების შესაძლებლობებთან, სტიგმატიზებული ასოციაციებისთვის, მძიმე ადმინისტრაციულ ჯარიმებთან ერთად და ასევე ის ფაქტი, რომ მათზე შესაძლოა განხორციელდეს მუდმივი მეთვალყურეობა, უდავოდ გაართულებს და საფრთხეს შეუქმნის მათ ეფექტურ მუშაობას, ასევე, მათ არსებობას. ეს დაჟინებული და მასტიგმატიზებელი დაბრკოლებები, რომლებიც კონცენტრირებულია სახელმწიფოს ხელში, ქმნის ე.წ. მსუსხავ ეფექტს.
კანონი, გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის სავარაუდო მიზნის მიღმა, უკავშირდება რისკებს, როგორებიცაა სტიგმატიზება, გაჩუმება და საბოლოოდ გაქრობა იმ ორგანიზაციებისა, რომლებიც მათი სახსრების თუნდაც მცირე ნაწილს იღებენ უცხოეთიდან. იქმნება ძლიერი რისკი, რომ ორგანიზაციები და მაუწყებლები, რომლებიც დაზარალდებიან, იქნებიან სწორედ ისინი, ვინც ხელისუფლებას აკრიტიკებენ. მათი მოცილება კი უარყოფითად აისახება საჯარო დებატებზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე.
დასასრულს, ვენეციის კომისია კატეგორიულად ურჩევს კანონის მოქმედი ფორმის გაუქმებას, რადგან მასში არსებული ფუნდამენტური ხარვეზები გამოიწვევს მნიშვნელოვან უარყოფით შედეგებს გაერთიანების და გამოხატვის თავისუფლებებისთვის, პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებისთვის, საზოგადოებრივ საქმეებში მონაწილეობის უფლებისთვის, ასევე დისკრიმინაციის აკრძალვის მიმართულებით. საბოლოო ჯამში, ეს გავლენას მოახდენს ღია, ინფორმირებულ საჯარო დებატებზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე.
ზემოთქმულის გათვალისწინებით, ფაქტია, რომ ვენეციის კომისიამ დეტალურად გააანალიზა კანონის პროცედურული და სამართლებრივი ასპექტები და მკაფიოდ გამოკვეთა, თუ როგორ ეწინააღმდეგება კანონი საქართველოს კონსტიტუციურ პრინციპებსა და მოქმედ საერთაშორისო ევროპულ სტანდარტებს. აქედან გამომდინარე, „ფაქტ-მეტრი“ კალაძის განცხადებას აფასებს ვერდიქტით ტყუილი.
