არჩილ თალაკვაძე: [საერთაშორისო ორგანიზაციების დასკვნაზე] არგუმენტები კანონის წინააღმდეგ წარმოდგენილი არ არის
ვერდიქტი: „ფაქტ-მეტრის“ დასკვნით, არჩილ თალაკვაძის განცხადება არის ტყუილი.
ანალიზი:
2024 წლის 28 მაისს საქართველოს პარლამენტმა „ქართული ოცნების“ მიერ დაინიციირებულ „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ საქართველოს კანონზე ვეტო დაძლია და ის მესამე მოსმენით მიიღო. უმრავლესობის დეპუტატებმა არ გაითვალისწინეს ქართული სამოქალაქო საზოგადოების, საერთაშორისო პარტნიორებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების კრიტიკა, მათ შორის არც ვენეციის კომისიის დასკვნა. 2024 წლის 30 მაისს საქართველოში უმრავლესობის მიერ უკვე მიღებულ რუსულ კანონთან დაკავშირებით დასკვნა ეუთო/ოდირმაც (OSCE ODIHR) გამოაქვეყნა.
ეუთო/ოდირის მიერ დასკვნის გამოქვეყნებას საქართველოს პარლამენტის წევრი „ქართული ოცნებიდან“, არჩილ თალაკვაძე გამოეხმაურა. „ყველა საერთაშორისო ორგანიზაციის დასკვნას ვეცნობით და კიდევ ერთხელ ვამბობთ, რომ დღემდე არგუმენტები კანონის წინააღმდეგ წარმოდგენილი არ არის, გარდა იმ ზოგადი შეფასებებისა, რომელიც გვესმოდა და დღესაც გვესმის - როგორ უნდა ეწინააღმდეგებოდეს ადამიანის უფლებებს მარტივი მოთხოვნა, რომ გარე დაფინანსების შემთხვევაში წელიწადში ერთხელ დეკლარაცია ჩააბარო!“, - განაცხადა საქართველოს პარლამენტის ვიცე-სპიკერმა არჩილ თალაკვაძემ.
„ფაქტ-მეტრმა“ არჩილ თალაკვაძის განცხადება გადაამოწმა.
ეუთო/ოდირმა საქართველოში მიღებული კანონი სამართლებრივი თვალსაზრისით შეაფასა. წარმოგიდგენთ რამდენიმე არგუმენტს ეუთო/ოდირის დასკვნიდან:
ეუთო/ოდირის დასკვნის თანახმად, „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ საქართველოს კანონის განმარტებით ბარათში უცხოური ანალოგებია დასახელებული, თუმცა საქართველოში მიღებული კანონი ფუნდამენტურად განსხვავდება დასავლური კანონებისგან. მათ აქვთ რადიკალურად განსხვავებული მიზანი და საზღვრები. სწორედ აქედან გამომდინარე, არარელევანტურია საქართველოში მიღებული გამჭვირვალობის კანონის დასავლურ კანონებთან შედარება.[1]
ეუთო/ოდირი ამ კონტექსტში აშშ-ში მოქმედი FARA-ს (US Foreign Agents Registration Act) შესახებ საუბრობს. „FARA 1938 წელს მიიღეს. მისი მიღების მიზანი ის იყო, რომ დაერეგისტრირებინა გაერთიანებები და ფიზიკური პირები, რომლებიც უცხოური მთავრობის დირექტივისა და კონტროლის ქვეშ მოქმედებდნენ. კანონის მოქმედების სფერო 2016 წელს გაფართოვდა, რათა არჩევნებში უცხო ძალების ჩარევაზე ფოკუსირებულიყო. FARA-ს კანონით ფიზიკურ, ან იურიდიულ პირს არ უწევს რეგისტრაცია მხოლოდ იმ საფუძვლით, რომ იგი იღებს დაფინანსებას უცხოური წყაროდან. რეგისტრაციის საფუძველი მაშინ წარმოიშობა, როდესაც ფიზიკური პირი, ან ორგანიზაცია/გაერთიანება არის უცხო ძალის აგენტი, რაც იმას ნიშნავს, რომ იგი მოქმედებს განსაკუთრებული დირექტივისა და კონტროლის ქვეშ უცხო ძალის მიზნების მისაღწევად. მეტიც, FARA არ შექმნილა იმისათვის, რომ დაერეგულირებინა მხოლოდ სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციები ან მედიის წარმომადგენლები, იგი მოიცავს ნებისმიერ არასამეწარმეო, თუ სამეწარმეო ორგანიზაციას, ასევე ფიზიკურ პირებსაც, რომლებიც მოქმედებენ უცხო სახელმწიფოს ინტერესების გასატარებლად. ამისგან განსხვავევბით, საქართველოში მიღებულ კანონში მთავარი განმსაზღვრელი კრიტერიუმი არის უცხოური დაფინანსების მიღება, საქართველოში მიღებულ კანონს არ აინტერესებს მტკიცებულება იმის შესახებ, სინამდვილეში, ორგანიზაცია მოქმედებს უცხო სახელმწიფოს დირექტივისა ან კონტროლის ქვეშ, თუ - არა.“[2]
დასკვნაში ასევე ვკითხულობთ კანონში ჩადებული მონიტორინგის მექანიზმის პრობლემურობაზეც, რომლის ფარგლებსა და სახელმწიფოსთვის ამ კანონით გადაცემულ მექანიზმებს ეუთო/ოდირი აფასებს, როგორც „გაუმართლებელსა“ და უსაფუძვლოდ გადამეტებულს“.
ეუთო/ოდირმა საქართველოში მიღებული გამჭვირვალობის კანონი შეაფასა:
საბოლოო ჯამში, ახალი ვალდებულებები, რომლებიც კანონის მიღებით იქნა შემოტანილი, საერთაშორისო ადამიანის უფლებათა სამართლით, ასოციაციის უფლების შეზღუდვისკენ მიმართული ნორმების შემოსატანად დაწესებულ მოთხოვნებს ვერ აკმაყოფილებს - კერძოდ, შეზღუდვები უნდა იყოს კანონით ნათლად გაწერილი, უნდა ემსახურებოდეს საერთაშორისო სტანდარტით განსაზღვრული ლეგიტიმური მიზნებიდან ერთ-ერთის მიღწევას, იყოს პროპორციული და აუცილებელი დემოკრატიულ საზოგადოებაში და არ უნდა იყოს დისკრიმინაციული.
ეუთო/ოდირი აღნიშნავს, რომ როგორც მსგავს კანონებთან დაკავშირებით არაერთ დასკვნაში უკვე დაუწერია, გამჭვირვალობის მიღწევა, ცალკე აღებული, ვერ იქნება უფლებების შეზღუდვისთვის საკმარის ლეგიტიმურ მიზნად დასახელებული და ამგვარი ლეგიტიმური მიზნების მიღწევისთვის საჭირო ელემენტს უნდა წარმოადგენდეს. ასეთი ლეგიტიმური მიზანი შეიძლება იყოს ფულის გათეთრებასთან, ტერორიზმის დაფინანსებასთან, კორუფციასთან თუ სხვა დანაშაულებთან ბრძოლა. ეუთო/ოდირის დასკვნის მიხედვით, მოცემული კანონის განმარტებით ბარათში არათუ მსგავსი მიზნების არსებობა არაა დასაბუთებული, არამედ ეს კანონი საერთოდ ვერ ემსახურება მსგავსი მიზნების მიღწევას.
დასკვნაში აღნიშნულია ისიც, რომ კანონი არ ეფუძნება რეგულირების გავლენისა და რისკების შეფასებას, მიღების პროცესი დაინტერესებულ მხარეებთან შინაარსობრივი კონსულტაციებისა და მათი ჩართვის გარეშე წარიმართა და ხელისუფლების არგუმენტები არარელევანტურია, ის ვერ ასაბუთებს, რატომ არის კანონი საჭირო და რატომ არ არის საკმარისი უკვე არსებული რეგულაციები.
დასკვნაში საუბარია იმ ორგანიზაციების სტიგმატიზებისა და არაპირდაპირი დისკრიმინაციის რისკებზე, რომელთაც ეს კანონი დაარეგულირებს, განსაკუთრებით კი ისეთ ორგანიზაციებზე, რომელთაც, საკუთარი საქმიანობიდან გამომდინარე, საზოგადოების უმრავლესობისგან განსხვავებული აზრი აქვთ და, შესაბამისად, გაუჭირდებათ ადგილობრივი დაფინანსების მოპოვება. ეუთო/ოდირი ხედავს რისკს, რომ პირველ რიგში ეს კანონი დაასუსტებს იმ მედიებსა და ორგანიზაციებს, რომლებიც ხელისუფლებისადმი კრიტიკული პოზიციებით გამოირჩევიან და მათი დასუსტება ღია და ინფორმირებული საჯარო დებატების, პლურალიზმისა და ზოგადად დემოკრატიული პროცესების მიმდინარეობაზე უარყოფით გავლენას იქონიებს.
დასკვნა მიუთითებს უცხო ძალად გამოცხადებაში არსებულ პრობლემაზეც. კერძოდ, უცხო ძალად გამოცხადდებიან ისეთი ორგანიზაციებიც/გაერთიანებებიც, რომელთა წევრიც ან კონტრიბუტორიც საქართველოცაა და მათ მიერ დაფინანსებული ორგანიზაციები, თავის მხრივ, ამ კანონის მიხედვით, უცხო ძალის ინტერესების გამტარებელ ორგანიზაციად გამოცხადდებიან. ამგვარი რეგულირება შეეხება, მაგალითად გაეროსაც და ორგანიზაცია, რომელიც გაეროს დაფინანსებას იღებს დახმარებებისა თუ განვითარების პროგრამების ფარგლებში, გამოცხადდება უცხო ძალის ინტერესების გამტარებლად. კანონმდებელს არ უჩვენებია, რომ მას შესწავლილი და შეფასებული აქვს ის უარყოფითი გავლენა, რაც მოცემული კანონის მიღებას ადამიანთა უფლებების სფეროზე ექნება. მეტიც, საპარლამენტო უმრავლესობას არ წარმოუდგენია არგუმენტი, რომ არ არსებობდა სხვა საკანონმდებლო თუ სხვა სახის მოწესრიგება იმ მიზნების მისაღწევად, რომელიც სახელმწიფოს აქვს ან კანონმდებლებმა მათ შორის ყველაზე ნაკლებად უხეში ჩარევა შეარჩიეს, ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების გათვალისწინებით.
ამ არგუმენტებზე დაყრდნობით, ეუთო/ოდირი თავის დასკვნაში ხელისუფლებას კანონის გაუქმებისკენ მოუწოდებს.
ეუთო/ოდირის დასკვნამდე საქართველოში მიღებული „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ დასკვნა ვენეციის კომისიამაც გამოაქვეყნა.
კომისია აღნიშნავს, რომ „კანონიერების“ ნაწილში, კანონის ხარისხობრივი მოთხოვნები მოწმდება, რაც გულისხმობს, რომ ნებისმიერი კანონი უნდა იყოს საკმარისად მკაფიო, ზუსტი და განჭვრეტადი, რათა ინდივიდებს ჰქონდეთ შესაძლებლობა, იცოდნენ, თუ რა გარემოებებსა და პირობებში არიან სახელმწიფო ორგანოები უფლებამოსილნი, განახორციელონ შესაბამისი ზომები.[3]
კომისია აღნიშნავს, რომ კანონი და მისი ცალკეული ტერმინები მოკლებულია სიზუსტეს და ასევე ძალიან ფართო მოქმედების არეალს - გადაჭარბებულ დისკრეციას უტოვებს სახელმწიფო ორგანოებს, განსაკუთრებით, იუსტიციის სამინისტროს, რიგი უფლებამოსილებების მკაფიო და ობიექტური სტანდარტების გარეშე მინიჭებით. მაგალითად, აქ იგულისხმება მონიტორინგის დაწყების ისეთი საფუძვლები, როგორებიცაა „იუსტიციის სამინისტროს შესაბამისი პირის უფლებამოსილება“ თუ „სამინისტროში წარდგენილი შესაბამისი განცხადება“.[4]
კომისიის მითითებით, ბუნდოვანი და გაურკვეველია კორელაცია კანონის მიზანსა და ისეთი პერსონალური მონაცემების მიწოდების ვალდებულებას შორის, როგორიცაა, მათ შორის, „[პერსონალური] მონაცემების სპეციალური კატეგორიები“ - რასობრივი ან ეთნიკური წარმომავლობა, პოლიტიკური შეხედულებები, რელიგიური, ფილოსოფიური ან სხვა შეხედულებები, „სექსუალური ცხოვრება“ და სხვ.[5]
გარდა ამისა, ვენეციის კომისიის დასკვნამ მიმოიხილა კანონის ლეგიტიმური მიზანი და მისი მიღების აუცილებლობა და პროპორციულობა შეაფასა.
„ვენეციის კომისიამ გააანალიზა კანონის შესაბამისობა მოქმედ საერთაშორისო ევროპულ სტანდარტებთან, რომლებიც დაფუძნებულია პრინციპებზე, რომლებიც ეყრდნობა ადრე დამუშავებულ მრავალ მოსაზრებას მსგავს საკითხებზე და დაასკვნა, რომ გამოხატვის თავისუფლების, გაერთიანების თავისუფლებისა და პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებების საქართველოში ინიციირებულ კანონში მოცემული შემზღუდავი ნორმები შეუთავსებელია მკაცრად განსაზღვრულ წესთან, რომელსაც ადგენს ECHR-ის მე-8(2), მე-10(2) და მე-11(2) მუხლი და ICCPR-ის 17(2), 19(2) და 22(2) მუხლები, რადგან ის ეწინააღმდეგება კანონიერების, ლეგიტიმურობის, დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებლობის, პროპორციულობის მოთხოვნებს და ასევე, ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-14 მუხლით გათვალისწინებული დისკრიმინაციის აკრძალვის პრინციპს.“[6]
„კანონის საფუძველზე უცხო ძალის ინტერესების გამტარებელ ორგანიზაციად შერაცხვა მოიცავს სერიოზულ ქვეტექსტს, რამდენადაც ის ძირს უთხრის როგორც ორგანიზაციის ფინანსურ სტაბილურობას, ასევე სამიზნედ ამოღებული ორგანიზაციისა და მისი საქმიანობის სანდოობას. რეგისტრაციისა და ანგარიშის წარდგენის მოთხოვნების ტვირთის ერთობლივი სიმძიმე (მათ შორის, ფინანსური ინფორმაციის გასაჯაროება), რომელიც ზღუდავს წვდომას დაფინანსების შესაძლებლობებთან, სტიგმატიზებული ასოციაციებისთვის, მძიმე ადმინისტრაციულ ჯარიმებთან ერთად და ასევე ის ფაქტი, რომ მათზე შესაძლოა განხორციელდეს მუდმივი მეთვალყურეობა, უდავოდ გაართულებს და საფრთხეს შეუქმნის მათ ეფექტურ მუშაობას, ასევე, მათ არსებობას. ეს დაჟინებული და მასტიგმატიზებელი დაბრკოლებები, რომლებიც კონცენტრირებულია სახელმწიფოს ხელში, ქმნის ე.წ. მსუსხავ ეფექტს.“[7]
„კანონი, გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის სავარაუდო მიზნის მიღმა, უკავშირდება რისკებს, როგორებიცაა სტიგმატიზება, გაჩუმება და საბოლოოდ გაქრობა იმ ორგანიზაციებისა, რომლებიც მათი სახსრების თუნდაც მცირე ნაწილს იღებენ უცხოეთიდან. იქმნება ძლიერი რისკი, რომ ორგანიზაციები და მაუწყებლები, რომლებიც დაზარალდებიან, იქნებიან სწორედ ისინი, ვინც ხელისუფლებას აკრიტიკებენ. მათი მოცილება კი უარყოფითად აისახება საჯარო დებატებზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე.“[8]
„დასასრულს, ვენეციის კომისია კატეგორიულად ურჩევს კანონის მოქმედი ფორმის გაუქმებას, რადგან მასში არსებული ფუნდამენტური ხარვეზები გამოიწვევს მნიშვნელოვან უარყოფით შედეგებს გაერთიანების და გამოხატვის თავისუფლებებისთვის, პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებისთვის, საზოგადოებრივ საქმეებში მონაწილეობის უფლებისთვის, ასევე დისკრიმინაციის აკრძალვის მიმართულებით. საბოლოო ჯამში, ეს გავლენას მოახდენს ღია, ინფორმირებულ საჯარო დებატებზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე.“[9] (ვენეციის კომისიის დასკვნაში დამატებითი სამართლებრივი შენიშვნების შესახებ იხილეთ „ფაქტ-მეტრის“ სტატია.)
ზემოთქმული არგუმენტები აჩვენებს, რომ სინამდვილეში, არჩილ თალაკვაძის მტკიცების საპირისპიროდ, ეუთო/ოდირისა და ვენეციის კომისიის მიერ გამოცემული დასკვნები სწორედ სამართლებრივ მსჯელობასა და არგუმენტებს ეფუძნება. აქედან გამომდინარე, „ფაქტ-მეტრი“ პოლიტიკოსის განცხადებას აფასებს ვერდიქტით ტყუილი.
[1] https://www.osce.org/files/f/documents/b/d/569922.pdf(პარ 37) - გვ 17
[2] https://www.osce.org/files/f/documents/b/d/569922.pdf - გვ 17
