2023 წლის 19 ოქტომბერს, საქართველოს პარლამენტმა „მაუწყებლობის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე კანონპროექტი მესამე მოსმენით დაამტკიცა. კანონპროექტის ინიციატორები საპარლამენტო უმრავლესობის წარმომადგენლები - დავით სონღულაშვილი, ეკა სეფაშვილი, ბეჟან წაქაძე, ისკო დასენი, ირაკლი კირცხალია, ანტონ ობოლაშვილი და ირმა ზავრადაშვილი გახლდნენ.
ცვლილებების მიხედვით, სიძულვილის ენის, ტერორიზმისკენ მოწოდების, უხამსობის შემცველი პროგრამისა და რეკლამის გავრცელების აკრძალვის დარღვევასთან დაკავშირებით მაუწყებლის თვითრეგულირების ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები შეიძლება კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიაში, სასამართლოსა თუ სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოში გასაჩივრდეს.
კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის მიხედვით, აღნიშნული ცვლილებების მიზანი, მედია მომსახურების მიმწოდებლის პროგრამასა თუ რეკლამაში სიძულვილის ენის და ტერორიზმის მოწოდების გავრცელებაზე ეფექტური რეაგირების მექანიზმის შექმნაა, რაც თავის მხრივ, „შემოქმედებითი ევროპის“ 2.44 მილიარდი ევროს ბიუჯეტიან პროგრამაში (2021-2027) საქართველოს სრულფასოვანი მონაწილეობის, ასევე, ევროკომისიის მიერ განსაზღვრული პრიორიტეტის შესრულების წინაპირობად დასახელდა.
აღსანიშნავია, რომ ინიციირებული ცვლილებების კიდევ ერთ მიზეზად მმართველი პარტია საქართველოს კანონმდებლობის აუდიოვიზუალური მედია მომსახურებების შესახებ 2010/13/EU ევროდირექტივასთან შესაბამისობაში მოყვანის ვალდებულებას ასახელებს.
ტელესივრცეში სიძულვილისა და ტერორიზმისკენ რაიმე სახის წაქეზების აკრძალვას „აუდიოვიზუალური მედიის მომსახურების უზრუნველყოფასთან დაკავშირებით ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების მოქმედი კანონებით, რეგულაციებით ან ადმინისტრაციული აქტებით გათვალისწინებული გარკვეული დებულებების კოორდინაციის შესახებ“ ევროპარლამენტისა და ევროკავშირის საბჭოს 2010 წლის 10 მარტის №2010/13/EU დირექტივა არეგულირებს.
საპარლამენტო უმრავლესობის ლიდერის, ირაკლი კობახიძის თქმით, ,,რეგულაციები თავიდან-ბოლომდე ევროკავშირის დირექტივას ეფუძნება...’’. ამავე აზრს იზიარებს შალვა პაპუაშვილიც. „უკვე ოპოზიციაც ადასტურებს, რომ ეს ყველაფერი დირექტივიდან მომდინარეობს, მიუხედავად იმისა, რომ ერთი კვირა დეზინფორმაციული კამპანია გვქონდა ოპოზიციისგან და რამდენიმე „ენჯეოსგან“, თითქოს, ეს დირექტივას არ შეესაბამებოდა. იმისთვის, რომ ეს სპეკულაციები დასრულდეს, მნიშვნელოვანია, ხელი მოეწეროს დროზე კანონს“, - განაცხადა პარლამენტის თავმჯდომარემ. კანონპროექტის ინიციატორი დავით სონღულაშვილი კი ამბობს, რომ ცვლილებები ევროდირექტივასთან თანხვედრაშია, ხოლო სადავო საკითხებზე ევროკავშირისგან დამატებითი კომუნიკაციის შემთხვევაში მორიგი ცვლილებების ინიციირებას გვპირდება.
საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მისანიჭებლად ევროკავშირის 12 პრიორიტეტიდან ერთ-ერთი სწორედ მედიის თავისუფლებას ეხება. კერძოდ, ევროკავშირი აცხადებს, რომ „უფრო ძლიერი ძალისხმევა უნდა იყოს მიმართული თავისუფალი, პროფესიული, პლურალისტური და დამოუკიდებელი მედია გარემოს უზრუნველსაყოფად, განსაკუთრებით იმისათვის, რომ მედიის მფლობელთა წინააღმდეგ მიმართული სისხლის სამართლებრივი პროცედურები აკმაყოფილებდეს უმაღლეს იურიდიულ სტანდარტებს და ჩატარდეს მიუკერძოებელი, ეფექტიანი და დროული გამოძიებები ჟურნალისტებისა და მედიის სხვა მუშაკთა უსაფრთხოების წინააღმდეგ მიმართული მუქარების შემთხვევებზე.’’ პრიორიტეტების შესრულების შუალედურ შეფასებაში, ევროკავშირი სახელმწიფოს ევროპის საბჭოს რეკომენდაციების შესაბამისად „მაუწყებლობის შესახებ“ კანონში ცვლილებების შეტანისკენ მოუწოდებს.
ზემოხსენებული ევროდირექტივის შესაბამისად, ევროკავშირთან დაახლოებასა და საკანონმდებლო ჰარმონიზაციასთან ერთად, სწორედ ევროკავშირის 12 პრიორიტეტის შესრულების არგუმენტაციით ,,მაუწყებლობის შესახებ’’ საქართველოს კანონი არაერთხელ შეიცვალა.
2022 წლის 22 დეკემბრის ცვლილებებით კანონს სპეციალური მუხლი დაემატა (55(2) - სიძულვილის ენის და ტერორიზმისკენ მოწოდების შემცველი პროგრამისა და რეკლამის აკრძალვა). ცვლილებებამდე სიძულვილის ენასთან დაკავშირებულ დარღვევებს მაუწყებლის თვითრეგულირების საბჭო განიხილავდა და მისი გასაჩივრება კომუნიკაციების კომისიაში, ან სასამართლოში დაუშვებელი იყო. 2022 წლის 22 დეკემბრის ცვლილებების დამტკიცების შემდეგ კი, მსგავსი პრაქტიკა შეიცვალა და დარღვევებზე რეაგირება მარეგულირებელ ორგანოს - კომუნიკაციების კომისიას ან სასამართლოს დაევალა.განმარტებითი ბარათის თანახმად, ასოცირების შეთანხმების ხელმოწერით, საქართველომ იკისრა ვალდებულება ეტაპობრივად დაუახლოოს თავისი კანონმდებლობა ევროკავშირის კანონმდებლობას, ხოლო აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების შესახებ 2010/13/EU ევრო დირექტივასთან კანონმდებლობის შესაბამისობაში მოყვანის ვალდებულება განსაზღვრულია ასოცირების შეთანხმების XXXIII დანართით.
ცვლილებების დამტკიცებამდე, 2022 წლის 3 ნოემბერს საქართველოს პარლამენტმა მაუწყებლობის შესახებ საქართველოს კანონში ცვლილებათა პროექტის შესახებ დამოუკიდებელი საექსპერტო დასკვნის მომზადების თხოვნით ევროპის საბჭოს მიმართა. მიუხედავად ამისა, „ქართულმა ოცნებამ“ კანონი ისე მიიღო, რომ არც ევროპის საბჭოს საექსპერტო შეფასებებს დაელოდა და არც ტელემაუწყებლების უმრავლესობისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ შემუშავებული ალტერნატიული წინადადება გაითვალისწინა. ალტერნატიული წინადადება 2022 წლის 28 ნოემბერს პარლამენტში ოპოზიციამ სამოქალაქო საზოგადოებასთან თანამშრომლობის შედეგად წარადგინა და ის ეფექტიანი თანარეგულირების მექანიზმის შექმნას გულისხმობდა. კერძოდ, თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრება არა კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოში, არამედ სამოქალაქო საზოგადოების წევრებისგან შემდგარ „საერთო სააპელაციო საბჭოში“ იქნებოდა შესაძლებელი, ხოლო კომუნიკაციების კომისიას საბჭოს გადაწყვეტილებების აღსრულებაზე ზედამხედველობის ფუნქცია დაეკისრებოდა. მედიის ადვოკატირების კოალიციის განცხადების თანახმად, ალტერნატიული მოდელის სულისკვეთებას ასევე იზიარებდნენ ევროპის საბჭოს დამოუკიდებელი ექსპერტებიც, რომლებიც ქვეყანაში არსებული კონტექსტის გამო ეფექტიანი თანარეგულირების შემოღების მომხრენი იყვნენ.
ევროპის საბჭოს დასკვნა 2023 წლის 21 თებერვალს გამოქვეყნდა. რეკომენდაციის შესაბამისად, ,,სიძულვილის ენა უნდა დარჩეს თანარეგულირების ობიექტად, გაუმჯობესებული თანარეგულირების მექანიზმის პირობებში“. ამავე დასკვნაში ნათქვამია, რომ კომუნიკაციების კომისიის წევრთა არჩევა უბრალო საპარლამენტო უმრავლესობით არ შეესაბამება არც ევროპის საბჭოს სტანდარტებს მარეგულირებელი ორგანოების დამოუკიდებლობის შესახებ და არც ევროკავშირის დირექტივის 30-ე მუხლის მოთხოვნებს დამოუკიდებლობასთან მიმართებით.
მეტიც, 12 რეკომენდაციის შესრულების შუალედური შეფასებისას, 2023 წლის 22 ივნისს ევროკომისარმა ვარჰეიმ პირდაპირ მოუწოდა საქართველოს ხელისუფლებას, „მაუწყებლობის შესახებ“ საქართველოს კანონის დახვეწა ევროპის საბჭოს სწორედ ამ დასკვნის შესაბამისად მოახდინოს.
მმართველმა გუნდმა ნაწილობრივ გაითვალისწინა ევროპის საბჭოს საექსპერტო დასკვნა და ევროკავშირის შუალედური შეფასება და 2023 წლის 30 ივნისს დაჩქარებული წესით მიიღო ცვლილებები „მაუწყებლობის შესახებ“ კანონში, რომლითაც სიძულვილის ენის რეგულირება თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში მოაქცია, თუმცა სამოქალაქო სექტორის მიერ შეთავაზებული თანარეგულირების ალტერნატიული მექანიზმი კვლავ არ შემუშავებულა.
2023 წლის 19 ოქტომბრის ცვლილებებით, საქართველოს პარლამენტი ისევ 2022 წლის 22 დეკემბერს შემოღებულ - ანუ თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილებების კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოში გასაჩივრების შესაძლებლობის მოდელს დაუბრუნდა. განსხვავება ისაა, რომ მოქმედი რედაქციით, თუ ჯარიმა მაუწყებლის წლიური შემოსავლის 1%-ს და, ამავდროულად, 5 000 ლარს აღემატება, ასევე გადაწყვეტილება ავტორიზაციის შეჩერება/გაუქმების შესახებ, არ შეიძლება აღსრულდეს დაუყოვნებლივ და სასარჩელო წარმოების პროცესში სანქციის მოქმედება შეჩერდება. 2022 წლის დეკემბერში მიღებული ცვლილებებით შექმნილი საფრთხეები, ახალი რედაქციით, ნაწილობრივ აღმოფხვრილია, მაგრამ მაინც რჩება გამოწვევები. კერძოდ: „10-მილიონიანი წლიური შემოსავლის კომპანიისთვის, 1% იქნება 100 000 ლარი. თეორიულად, ასეთ მაუწყებელს კომისიამ შეიძლება დაუწეროს 99 999-ლარიანი ჯარიმა. მიუხედავად იმისა, რომ ის 5 000 ლარზე მეტია, აღსრულება არ შეჩერდება, რადგან ჯარიმის ეს ოდენობა კომპანიის წლიური შემოსავლის 1%-ს არ აღემატება. შესაბამისად, არ სრულდება მეორე სავალდებულო პირობა. ასევე, შეიძლება მაგალითად მოვიყვანოთ მეორე შემთხვევა: მაუწყებლის წლიური შემოსავალი არის 400 000 ლარი, მისი 1% კი - 4 000 ლარი. თუ კომისიამ დაადგინა 4 500 ლარის ჯარიმა, მართალია, პირველი პირობა შესრულებულია და ის აღემატება 1%-ს, მაგრამ მეორე პირობა არ სრულდება, რადგან ჯარიმა არ აღემატება 5 000 ლარს. ამდენად, აღსრულება ავტომატურად არ შეჩერდება“. [1]
როგორც ზემოთ აღინიშნა, ტელესივრცეში სიძულვილისა და ტერორიზმისკენ რაიმე სახის წაქეზების აკრძალვას ევროპარლამენტისა და ევროკავშირის საბჭოს 2010 წლის 10 მარტის №2010/13/EU დირექტივა არეგულირებს. ევროკავშირთან ასოცირების შეთანხმების თანახმად, საქართველომ კანონმდებლობაში რიგი ცვლილებები, მათ შორის - აუდიოვიზუალური მედია მომსახურებების მიმართულებით, მართლაც უნდა განახორციელოს.
დირექტივის მე-6(a) მუხლის თანახმად, სახელმწიფოებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ მათ იურისდიქციაში მყოფი მედიასაშუალებების აუდიო-ვიზუალური მომსახურება „არ შეიცავდეს რასის, სქესის, რწმენისა და ეროვნების ნიშნის მიხედვით სიძულვილისკენ რაიმე სახის წაქეზებას“. ამასთან, მე-4 მუხლი აცხადებს, რომ „სახელმწიფოებმა დირექტივის მოქმედების სფეროში ეროვნულ დონეზე არსებული თანარეგულირება და თვითრეგულირება უნდა წაახალისონ იმდენად, რამდენადაც ამის საშუალებას იძლევა მათი სამართლებრივი სისტემები“. გარდა ამისა, სადეკლარაციო ნაწილის 44-ე პუნქტში მითითებულია, რომ „ამან არც უნდა დაავალდებულოს ევროკავშირის წევრი სახელმწიფო შექმნას ერთობლივი რეგულირების და/ან თვითრეგულირების რეჟიმები, არც დაარღვიოს ან საფრთხის ქვეშ დააყენოს ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოში უკვე არსებული და ეფექტურად მოქმედი ერთობლივი რეგულირებისა და თვითრეგულირების მიმდინარე ინიციატივები“.
კანონპროექტის დამტკიცებას განცხადებით გამოეხმაურა საქართველოში ევროკავშირის წარმომადგენლობაც. „ჩვეულებრივ, ევროკავშირის დირექტივები მათი შესრულების ზუსტ წესს არ კარნახობენ, ამის ნაცვლად ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებს გადაწყვეტილების მიღებისას გარკვეული თავისუფლება აქვთ, როგორ გადაიტანონ დირექტივები ეროვნულ კანონმდებლობაში. საქართველოს შემთხვევაში, განსაკუთრებით ახლა, როდესაც ის გაფართოების გზაზეა (ევროკავშირში გაწევრიანების გზაზე), აუცილებელია, რომ მისი კანონმდებლობა გარკვეულ დებულებებსა და პრინციპებს შეესაბამებოდეს... ევროკომისიასთან კონსულტაციების შემდეგ, საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული შესწორებები, აგვარებს საკითხს, კერძოდ, შემოაქვს არასრულწლოვანთა დაცვისა და სიძულვილის ენის შესახებ გადაწყვეტილებების გასაჩივრების შესაძლებლობა... რაც შეეხება „უხამსობის“ ცნებას, ის დირექტივის ნაწილი არ არის და არ არსებობს დირექტივის ფარგლებში მისი რეგულირების საჭიროება. ამ საკითხზე, რასაკვირველია, მნიშვნელოვანია, დაინტერესებულ მხარეებთან დიალოგის წარმართვა მის აღსრულებასთან დაკავშირებით“, - აცხადებენ საქართველოში ევროკავშირის წარმომადგენლობის ოფისში.
ევროკავშირის წარმომადგენლობა საქართველოში ევროდირექტივებთან შესაბამისობაში მოსაყვანად საკანონმდებლო დამტკიცებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს დირექტივასთან შესაბამისობაში მიიჩნევს, მაგრამ ორი დათქმით - 1. უხამსობა დირექტივის ნაწილი არ ყოფილა და 2. საჭიროა მარეგულირებლის დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა. სწორედ მარეგულირებლის დამოუკიდებლობის დაბალი ხარისხითაა გამოწვეული ის საფრთხეები, რომელთა შესახებაც სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები საუბრობენ და რამაც, შესაძლოა, აღნიშნული კანონის კრიტიკული მედიების დასჯის ბერკეტად ქცევა გამოიწვიოს. ევროკავშირის ელჩი პაველ ჰერჩინსკი აცხადებს: „რაც აბსოლუტურად აუცილებელია, არის ეროვნული მარეგულირებლის დამოუკიდებლობა. ეს არის კომუნიკაციების კომისია. ეს ინსტიტუტი უნდა გაძლიერდეს. ის სრულიად დამოუკიდებელი უნდა იყოს. როგორც ევროკავშირი, ჩვენ ძალიან მჭიდროდ ვიმუშავებთ ამის განსახორციელებლად“. ამრიგად, მოცემულ კანონებთან დაკავშირებით ევროკავშირის წარმომადგენლობის პოზიციები შეიძლება შემდეგნაირად შეფასდეს. ევროკავშირი ხაზს უსვამს, რომ დირექტივა ქვეყნებს უტოვებს საკითხის დირექტივასთან მოყვანისათვის საჭირო ნაბიჯების კონტექსტის შესაბამისად მოფიქრების დისკრეციას და არ ავალდებულებს ამა თუ იმ ნაბიჯის გადადგმას, უხამსობა დირექტივის ნაწილი არაა, საჭიროა დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაცია, მიღებული კანონპროექტი ასრულებს დირექტივას, თუმცა საჭიროა მარეგულირებელი კომისიის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად ნაბიჯების გადადგმა.
დირექტივა არ ავალდებულებს ქვეყნებს, უპირატესობა რომელიმე ერთ მექანიზმს მიანიჭონ და იძლევა შესაძლებლობას, პოლიტიკური კონტექსტიდან გამომდინარე, ქვეყნებმა თავად აირჩიონ მათთვის საუკეთესო რეგულირების ფორმა - თანარეგულირება ან თვითრეგულირება. მეტიც, დირექტივის მე-6 (a) მუხლის თანახმად, სახელმწიფოებს შეუძლიათ წაახალისონ თვითრეგულირების მექანიზმი ამ მუხლით გათვალისწინებული მიზნებიდან (სიძულვილის ენის რეგულირება) გამომდინარე.
ევროდირექტივის მე-4 (a) მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, მსგავსი სახის გადაწყვეტილებები მისაღები უნდა იყოს ყველა დაინტერესებული მხარისთვის, რაც ამ შემთხვევაში არ მომხდარა. მეტიც, მმართველ პარტიას არ გაუმართავს კონსულტაციები სამოქალაქო საზოგადოებასთან, ხოლო მაუწყებლები და არასამთავრობო ორგანიზაციები კატეგორიულად ეწინააღმდეგებიან საკითხის ამ მოდელით რეგულირებას. [2] ჩვენს ხელთ არსებული ინფორმაციით, ყველა აქტორის მონაწილეობის მნიშვნელობის შესახებ, ევროკავშირის შესაბამისი დირექტორატები რეგულარულად აცნობებდნენ კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას.
საგულისხმოა ასევე ისიც, თუ როგორ განმარტავს ტერმინ „თანარეგულირებას“ ევროკავშირის კანონმდებლობა. ევროკავშირის 2018/1808 დირექტივის (აღნიშნულმა დირექტივამ გარკვეული ცვლილებები შეიტანა 2010 წლის დირექტივაში) სადეკლარაციო ნაწილის მე-14 პუნქტის შესაბამისად, თანარეგულირება წარმოადგენს, როგორც მინიმუმ, სამართლებრივ კავშირს თვითრეგულირებასა და საკანონმდებლო ორგანოების საქმიანობას შორის ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების სამართლებრივი ტრადიციების შესაბამისად. თანარეგულირების შემთხვევაში, მარეგულირებლის როლი გადანაწილებულია დაინტერესებულ მხარეებსა და მთავრობას ან ეროვნულ მარეგულირებელ ორგანოებს შორის. ამასთან, ჰანს ბრედოუს სახელობის ინსტიტუტის კვლევის შესაბამისად, რომელიც სწორედ ევროკავშირში თანარეგულირების პრაქტიკას ეძღვნება, თანარეგულირების შემთხვევაში სახელმწიფო დისკრეციულ უფლებას არასახელმწიფო სისტემას უტოვებს.
აღსანიშნავია, რომ ევროდირექტივა ნამდვილად მიუთითებს მარეგულირებლის მხრიდან ჩარევის შესაძლებლობის აუცილებლობაზე, მაგრამ მნიშვნელოვანია კონკრეტული დათქმები, რომლებიც ამ ჩარევის შესაძლებლობას წინ უძღვის. კერძოდ ის, რომ დირექტივა პირველ რიგში თვითრეგულირებისა და თანარეგულირების მექანიზმების წახალისებისკენ მოუწოდებს სახელმწიფოებს, ხოლო მარეგულირებლის ჩარევის შესაძლებლობას საჭიროების შემთხვევაში უშვებს, მხოლოდ მაშინ, როდესაც თვითრეგულირებისა და თანარეგულირების მექანიზმებით ვერ ხერხდება მიზნების მიღწევა. ამისათვის დირექტივა წევრ სახელმწიფოებს მოუწოდებს, შექმნან კონკრეტული, დათვლადი და შეფასებადი კრიტერიუმები, ამოცანები და მიზნები თანარეგულირებისა და თვითრეგულირების მექანიზმებისთვის, ხოლო მარეგულირებელს მიეცეს საშუალება იმ შემთხვევაში ჩაერიოს სახელმწიფოს სახელით ვითარების მოწესრიგებაში, როდესაც ეს მიზნები არ მიიღწევა.
აქედან გამომდინარე, სახელმწიფოს მხრიდან, მარეგულირებლის დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფამდე და ეფექტიანი თვითრეგულირების/თანარეგულირების მექანიზმების შექმნამდე, ასევე მაუწყებელთა ქცევის კოდექსის დახვეწამდე და მთელ ამ პროცესში დაინტერესებული მხარეების, პირველ რიგში - მაუწყებლების ჩართვის გარეშე, მარეგულირებლისთვის ამგვარი ფართო უფლებამოსილების მინიჭება მინიმუმ ევროდირექტივის სულისკვეთებასთან არაა თანხვედრაში.
[1] ქუტიძე, დავით, და მალხაზ რეხვიაშვილი. 2023. სამაუწყებლო მედიისთვის ფინანსურად და შინაარსობრივად დამაზიანებელი რეგულაციები და მათი ალტერნატივები. თბილისი: Gnomon Wise, 27. https://gnomonwise.org/public/storage/publications/October2023/CK4JxR8CPSYqQWA2Jj2b.pdf
[2] საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივა: https://gdi.ge/ge/news/gdi-s-gantskhadeba-komunikatsiebis-komisiistvis-mandatis-gaz?fbclid=IwAR1F5f4wqtk4S0bgBnJnfUQrNkE-GC8Nn7Uac3UzUMDViUXw1R1lRmIs1BI
სოციალური სამართლიანობის ცენტრის განცხადება: https://socialjustice.org.ge/ka/products/sotsialuri-samartlianobis-tsentri-mautsqeblobis-shesakheb-kanonshi-gatarebuli-dachkarebuli-tsvlilebebi-mediis-kontrolis-mometebul-riskebs-kmnis
მედიის ადვოკატირების კოალიციის განცხადება: https://mediacoalition.ge/ge/a/405a9c65
