რატი იონათამიშვილი: ვენეციის კომისიამ დადებითად შეაფასა კანონი [დეოლიგარქიზაციის შესახებ კანონპროექტი], როგორც საშუალება მიზნის მისაღწევად

ვერდიქტი: „ფაქტ-მეტრის“ დასკვნით, რატი იონათამიშვილის განცხადება არის მცდარი.

რეზიუმე: დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტი მმართველმა გუნდმა ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის მოსაპოვებლად არსებულ 12 რეკომენდაციიდან ერთ-ერთის საპასუხოდ შეიმუშავა.

მეორედ მოსმენით მიღების შემდეგ, მმართველმა გუნდმა კანონპროექტი ვენეციის კომისიას გადაუგზავნა, რის შემდეგაც კომისიამ დასკვნა 14 მარტს გამოაქვეყნა.

ვენეციის კომისიამ თავის შუალედურ მოსაზრებაში აღნიშნა, რომ ის დეოლიგარქიზაციის შესახებ უკრაინულ კანონპროექტს ძალიან ჰგავს. თუმცა, ამასთანავე, გამოქვეყნებულ დასკვნაში კომისიამ ხაზი გაუსვა, რომ კანონპროექტით გათვალისწინებულმა ზომებმა შეიძლება ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების დარღვევა გამოიწვიოს, რაც ევროპული კონვენციით არის დაცული.

მიუხედავად იმისა, რომ ვენეციის კომისია პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და საჯარო ცხოვრებაში ოლიგარქების ნეგატიური ზეგავლენის აღმოფხვრას მხარს უჭერს, მმართველი გუნდის კანონპროექტი, იმ ფორმით, როგორითაც მას წარედგინა, პრობლემის გადაჭრის სათანადო საშუალებად არ მიაჩნია. მეტიც, ვენეციის კომისია მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, პოლიტიკური სფეროს „ოლიგარქიზაციის“ პრობლემის აღმოფხვრის სხვა შესაძლებლობები მოიძიოს, რაც მიზანს შეესაბამება და კონკრეტული პირების ოლიგარქებად გამოცხადებას - გაურკვეველი კრიტერიუმების საფუძველზე, არაგამჭვირვალე პროცედურებითა და არაეფექტური საპროცესო გარანტიებით, არ გულისხმობს.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, რატი იონათამიშვილის განცხადებას, რომ ვენეციის კომისიამ დადებითად შეაფასა დეოლიგარქიზაციის კანონი, როგორც საშუალება მიზნის მისაღწევად, „ფაქტ-მეტრი“ აფასებს ვერდიქტით მცდარი.

ანალიზი

14 მარტს საქართველოს პარლამენტმა ვენეციის კომისიისგან დეოლიგარქიზაციის კანონისა და საერთო სასამართლოების შესახებ კანონში ცვლილებებთან დაკავშირებით დასკვნები გამოაქვეყნა. საპარლამენტო უმრავლესობის წევრმა, რატი იონათამიშვილმა ვენეციის კომისიის დასკვნასთან დაკავშირებით, რომელიც დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტს ეხება, განაცხადა, რომ ვენეციის კომისიამ დადებითად შეაფასა დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტი, როგორც საშუალება მიზნის მისაღწევად.

„ფაქტ-მეტრმა“ რატი იონათამიშვილის განცხადება გადაამოწმა.

გასული წლის 17 ივნისს, ევროკომისიამ 12 რეკომენდაცია გამოაქვეყნა, რომელთა შესრულების პირობითაც, საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მინიჭების რეკომენდაცია გასცა. ერთ-ერთი რეკომენდაცია დეოლიგარქიზაციის ვალდებულების შესრულებას ეხება, რაც ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში კერძო ინტერესების გადაჭარბებული გავლენის აღმოფხვრას გულისხმობს.

აღნიშნული რეკომენდაციის საპასუხოდ, „ქართულმა ოცნებამ“ „დეოლიგარქიზაციის“ შესახებ კანონპროექტი შეიმუშავა. მეორედ მოსმენით მიღების შემდეგ, მმართველმა გუნდმა ის ვენეციის კომისიას გადაუგზავნა, რის შესახებაც კომისიამ დასკვნა 14 მარტს გამოაქვეყნა.

ვენეციის კომისიამ თავის შუალედურ მოსაზრებაში აღნიშნა, რომ ის დეოლიგარქიზაციის შესახებ უკრაინულ კანონპროექტს ძალიან ჰგავს. თუმცა, ამასთანავე, გამოქვეყნებულ დასკვნაში კომისია აცხადებს, რომ კანონპროექტით გათვალისწინებულმა ზომებმა შეიძლება ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების დარღვევა გამოიწვიოს, რაც ევროპული კონვენციით არის დაცული.

ვენეციის კომისია დეოლიგარქიზაციის მიზნის მისაღწევად ორ მიდგომას გამოყოფს: სისტემურსა და პერსონალურს. კომისიის თანახმად, საქართველოდან გაგზავნილი დოკუმენტი „პერსონალურ“ მიდგომებს ეფუძნება და არ არის სისტემური, რომელიც ინსტიტუციებსა და საკანონმდებლო ჩარჩოს გაძლიერებას მოემსახურებოდა.

დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ „პერსონალური“ მიდგომისას ადამიანების სპეციფიკური კრიტერიუმებით შერჩევა და მათთვის „ოლიგარქების“ დარქმევა ხდება. ამგვარი კრიტერიუმები კი, კანონპროექტის მიხედვით, შესაძლოა იყოს გავლენა მედიაზე, სიმდიდრე და ა.შ. კომისია მიიჩნევს, რომ ამგვარი მოდელი უფრო სადამსჯელო ხასიათისაა, აჩენს ადამიანის უფლებების დარღვევის რისკს და მყარი გარანტიების გარეშე, შესაძლოა, პოლიტიკური პლურალიზმისა და კანონის უზენაესობის პრინციპები დაირღვეს.

ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ ის უპირატესობას სისტემურ მიდგომას ანიჭებს, რომელიც საკანონმდებლო ჩარჩოსა და ინსტიტუციების გაძლიერებას ითვალისწინებს და ამავდროულად ხანგრძლივი, პრევენციული ეფექტი აქვს.

ოლიგარქის სტატუსის მინიჭება

„ქართული ოცნების“ კანონპროექტის თანახმად, კანონით გათვალისწინებული კრიტერიუმების დაკმაყოფილების შემთხვევაში, პირისთვის ოლიგარქის სტატუსის მინიჭების გადაწყვეტილებას მთავრობა იღებს.

აღნიშნულთან დაკავშირებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ ოლიგარქის სტატუსის მინიჭებაზე გადაწყვეტილება პარტიულ, პოლიტიკური მოსაზრებების საფუძველზე არ უნდა იქნას მიღებული და ეს საკითხი წმინდად პოლიტიკურ ორგანოს არ უნდა მიენდოს. კომისიის თანახმად, ამ საკითხთან დაკავშირებით, ხელისუფლებამ სხვა ალტერნატივა უნდა განიხილოს.

პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობა

კანონპროექტის თანახმად, ოლიგარქის სტატუსის განმსაზღვრელი ერთ-ერთი კრიტერიუმი პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობაა. კანონპროექტი აღნიშნულ კრიტერიუმს საკმაოდ ფართოდ განმარტავს. ერთ-ერთი აქტივობა, რაც პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობად შეიძლება ჩაითვალოს, არის პოლიტიკური პარტიის აქტივობების, პოლიტიკური კამპანიის ან პოლიტიკური მოთხოვნების მქონე შეკრების ან დემონსტრაციის დაფინანსება.

ვენეციის კომისიის შეფასებით, პოლიტიკური კამპანია ძალიან ფართო ტერმინია, რომელიც შეიძლება ნებისმიერი სახის წინადადებასა თუ საჯარო სფეროში პროტესტს მოიცავდეს. შესაბამისად, კომისია ტერმინ „პოლიტიკური კამპანიის“ ზღვრების/განმარტების დაზუსტებას მიიჩნევს საჭიროდ.

მნიშვნელოვანი გავლენა მასობრივ მედიაზე

კანონპროექტის თანახმად, ოლიგარქის სტატუსის განმსაზღვრელი ერთ-ერთი კრიტერიუმი მასობრივ მედიაზე მნიშვნელოვანი გავლენის ქონაა. ვენეციის კომისიის შეფასებით, ტერმინი „მნიშვნელოვანი გავლენა მასობრივ მედიაზე“ საკმარისად მკაფიო არაა.

უმწიკვლო საქმიანი რეპუტაცია

კანონპროექტის თანახმად, პირი, რომელსაც მასობრივი ინფორმაციის საშუალების მაკონტროლებლის ან მესაკუთრის სტატუსი ამ კანონის (კანონპროექტის) ამოქმედების შემდეგ გადაეცემა, არ შეიძლება მიჩნეულ იქნეს ოლიგარქად, თუ მას (ოლიგარქის სტატუსის მისანიჭებლად გათვალისწინებულ კრიტერიუმებს ფორმალურად დაკმაყოფილების მიუხედავად) უმწიკვლო საქმიანი რეპუტაცია აქვს.

ამავე კანონპროექტით, შესაბამისი კრიტერიუმებით განსაზღვრულია, თუ ვინ და რა საფუძვლით არ შეიძლება, უმწიკვლო საქმიანი რეპუტაციის მქონე პირად ჩაითვალოს.

ვენეციის კომისიის თანახმად, ზოგიერთი კრიტერიუმი მოიცავს სასამართლოს გადაწყვეტილებით დაკისრებულ პასუხისმგებლობას/შეზღუდვას (მაგ. პირისთვის თანამდებობის დაკავების ან საქმიანობის უფლების ჩამორთმევა სასამართლოს გადაწყვეტილებით), ხოლო ზოგიერთი - არა (მაგ. გადასახადების არაჯეროვნად გადახდა/გადაუხდელობა). კომისია მიიჩნევს, რომ უდანაშაულობის პრეზუმფციის დარღვევის თავიდან აცილების მიზნით, ეს კრიტერიუმები სასამართლოს გადაწყვეტილებით დადგენილ დარღვევებსა და მასზე დაკისრებულ პასუხისმგებლობას უნდა მოიცავდეს, რის საფუძველზეც პირი უმწიკვლო საქმიანი რეპუტაციის მქონედ ვეღარ ჩაითვლება.

ადამიანის უფლებებთან დაკავშირებული პრობლემები

ვენეციის კომისიის თანახმად, კანონპროექტი „ოლიგარქად“ წოდებულ პირების მიმართ გარკვეულ შეზღუდვებს აწესებს, რაც ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციით გათვალისწინებულ უფლებებში ერევა. ეს უფლებებია პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლება, გამოხატვის თავისუფლება, შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლება.

პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლება

ვენეციის კომისიის თანახმად, კანონპროექტის მიღების შემთხვევაში, პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლება სხვადასხვა შემთხვევაში შეიძლება დაირღვეს, ესენია:

• პერსონალური მონაცემების შეგროვება, შეფასება, შენახვა და დამუშავება,

• მთავრობის რეესტრში „ოლიგარქებად“ დასახელებული პირების სახელების გამოქვეყნება,

• ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის წარდგენის ვალდებულება,

• საჯარო მოხელეების ვალდებულება, განაცხადონ თავიანთი კონტაქტების შესახებ „ოლიგარქებად“ დანიშნულ პირებთან და/ან მათ წარმომადგენლებთან.

გამოხატვის თავისუფლებისა და შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლება

კანონპროექტის თანახმად, „ოლიგარქების“ რეესტრში შეყვანის შედეგად, პირი პოლიტიკურ პარტიებს, საარჩევნო კამპანიას, მიტინგების ან დემონსტრაციების გამართვას პოლიტიკური მოთხოვნებით, ვეღარ დააფინანსებს. ვენეციის კომისიის თანახმად, აღნიშნულმა შეზღუდვამ შესაძლოა შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლება დაარღვიოს. გარდა ამისა, ამავე შეზღუდვამ შესაძლოა გამოხატვის თავისუფლებაზეც იქონიოს გავლენა, რამდენადაც „ოლიგარქებად“ ცნობილ პირებს ინფორმაციის გაცემის შესაძლებლობა შეზღუდული ექნებათ.

ლეგიტიმური მიზანი

ვენეციის კომისიის თანახმად, ადამიანის უფლებათა კონვენციით გათვალისწინებული ზემოხსენებული მუხლები არაა აბსოლუტური და შესაძლოა, გარკვეული მიზნებით შეიზღუდოს. ერთ-ერთი ასეთია აუცილებლობა, რომელიც ეროვნული უსაფრთხოების ინტერესებიდან გამომდინარეობს, ასეთივე მიზანია ქვეყნის ეკონომიკური კეთილდღეობა.

დოკუმენტში ვკითხულობთ, რომ ოლიგარქების მოჭარბებული გავლენა კონკრეტულ სექტორებში შეიძლება საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისთვის საფრთხედ ჩაითვალოს. აქედან გამომდინარე, ვენეციის კომისია თვლის, რომ კანონპროექტი შეიძლება, ლეგიტიმურ მიზანს ემსახურებოდეს.

კანონიერება

ვენეციის კომისიის თანახმად, სადავო ზომების კონვენციასთან შესაბამისობის გასაანალიზებლად, საჭიროა, შეფასდეს ადამიანის უფლებებში (ტესტი, რომელსაც ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო იყენებს) ჩარევა რამდენად კანონიერია. დოკუმენტში ვკითხულობთ, რომ „კანონიერების“ მოთხოვნა არა მხოლოდ ჩარევის სამართლებრივი საფუძვლის არსებობას გულისხმობს, არამედ გარკვეულ ფუნდამენტურ კრიტერიუმების დაკმაყოფილებას, როგორიცაა კანონის საკმარისად სიცხადე და განჭვრეტადობა.

ვენეციის კომისია თვლის, რომ „ქართული ოცნების“ კანონპროექტი მისი სამართლებრივი საფუძვლის ხარისხის თვალსაზრისით კრიტიკას იმსახურებს, რამდენადაც ის თვითნებობის საშუალებას იძლევა. კომისიის შეფასებით, კანონპროექტი მკაფიოდ არ ზღუდავს მთავრობის უფლებამოსილებას ინფორმაციის შეგროვებასა და დამუშავებაში იმ პირების შესახებ, რომლებსაც შესაძლოა, ოლიგარქის სტატუსი მიენიჭოთ. ამასთან, საკმარისი სიზუსტით არ განსაზღვრავს კრიტერიუმებს, რაც პირის ოლიგარქად აღიარებისთვის გამოიყენება.

აუცილებლობა დემოკრატიულ საზოგადოებაში

დოკუმენტის თანახმად, კანონპროექტთან მიმართებით აუცილებელია, შეფასდეს, ის საზოგადოებრივ საჭიროებას რამდენად პასუხობს და ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად რამდენად პროპორციულია.

ფართო დისკრეცია

ვენეციის კომისიამ კანონპროექტის პირველ მნიშვნელოვან ხარვეზად მისი ზოგიერთი დებულების გაურკვევლობა მიიჩნია. მაგალითად, პირადი მონაცემების მოპოვებასთან დაკავშირებული საკითხები, ასევე, ბუნდოვანი კრიტერიუმები, რის საფუძველზეც პირს ოლიგარქის სტატუსი ენიჭება. ვენეციის კომისიის თანახმად, ამ საკითხებთან მიმართებით, კანონპროექტი მთავრობას ფართო დისკრეციას ანიჭებს.

დამოუკიდებლობის/მიუკერძოებლობის ნაკლებობა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში

ვენეციის კომისიის თანახმად, კანონპროექტი პრემიერ-მინისტრს უფლებამოსილებას ანიჭებს, დიდი გავლენა იქონიოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე, კერძოდ, იმაზე, თუ ვინ იქნება ცნობილი ოლიგარქად. კომისია მიიჩნევს, რომ არსებობს კანონის შერჩევითად გამოყენების რისკიც, კერძოდ, იმ თვალსაზრისით, რომ მთავრობას შეეძლება პოლიტიკური/ეკონომიკური კონკურენტები ოლიგარქებად გამოაცხადოს, რითაც მათ ოპოზიციურ, პოლიტიკურ პარტიების/კანდიდატების ან მათი აქციების დაფინანსების უფლება შეეზღუდებათ.

ამასთან, დოკუმენტის თანახმად, გამომდინარე იქიდან, რომ სწორედ მთავრობა იღებს გადაწყვეტილებას ვინმეს ოლიგარქად გამოცხადების თაობაზე, ეს მექანიზმი, დე-ფაქტო, ისევ მთავრობის წევრებს იცავს ოლიგარქის სტატუსის მინიჭებისგან.

სამართლებრივი დაცვის ეფექტური საშუალებების ნაკლებობა

ვენეციის კომისია შეშფოთებულია კანონპროექტში ფუნდამენტური საპროცესო გარანტიების არარსებობით.

კომისიის თანახმად, კანონპროექტი არაფერს ამბობს მთავრობის მხრიდან შეფასების კონკრეტულ საშუალებებზე (რის შედეგადაც უნდა მოხდეს პირის ოლიგარქად ცნობა) და პროცესზე, რომელიც სავარაუდოდ, დახურულ კარს მიღმა წარიმართება, დაინტერესებული პირების მონაწილეობის გარეშე.

ვენეციის კომისია ასევე გაუმართლებლად მიიჩნევს, შემჭიდროებული ვადების საკითხს. კერძოდ, 5-დღიან ვადას რა დროშიც „პოტენციურმა ოლიგარქმა“ პარლამენტს წერილობითი განმარტებები უნდა წარუდგინოს და რის შემდეგაც პირის ოლიგარქად ცნობის საკითხის განხილვა უნდა მოხდეს.

გარდა ამისა, კომისია უარყოფითად აფასებს მთავრობის მიერ პირის ოლიგარქად ცნობის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების გადავადების შეუძლებლობას იმ შემთხვევაშიც კი, თუ „პოტენციური ოლიგარქი“ კომიტეტში მისი საკითხის განხილვის სხდომას საპატიო მიზეზით ვერ დაესწრება და წერილობით განმარტებებს ვერ წარადგენს.

ვენეციის კომისიის შეშფოთების კიდევ ერთ საფუძველს კანონპროექტში მთავრობის გადაწყვეტილებების გასაჩივრების სამართლებრივი საშუალების არარსებობა წარმოადგენს. კომისიის თანახმად, კანონპროექტი უნდა შეიცავდეს დეტალურ დებულებებს სასამართლო დაცვის საშუალებების ხელმისაწვდომობასთან და მის პროცედურებთან დაკავშირებით.

შესაძლო ალტერნატიული საშუალებები

ვენეციის კომისია მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, მოიძიოს პოლიტიკური სფეროს „ოლიგარქიზაციის“ პრობლემის აღმოფხვრის სხვა შესაძლებლობები, რომლებიც შეესაბამება მიზანს და გარკვეული პირების ოლიგარქებად გამოცხადებას - გაურკვეველი კრიტერიუმების საფუძველზე, არაგამჭვირვალე პროცედურებითა და არაეფექტური საპროცესო გარანტიებით, არ გულისხმობს.

საბოლოო ჯამში, ზემოაღნიშნული შენიშვნების გათვალისწინებით, ვენეციის კომისიამ არაერთი რეკომენდაცია გასცა როგორ პრობლემის აღმოფხვრის სისტემური ზომების თვალსაზრისით, ისე, უშუალოდ კანონპროექტთან დაკავშირებით, მათ შორის:

• ოლიგარქობის განმსაზღვრელ კრიტერიუმებში სიცხადის შეტანა, რათა ის არ გავრცელდეს ადამიანების ფართო წრეზე და ფართო დისკრეცია არ დაუტოვოს გადაწყვეტილების მიმღებ ორგანოს/მთავრობას,

• მონაცემების შეგროვებასთან დაკავშირებით მკაფიო პროცედურის შემუშავება,

• პროცედურული ვადების გაზრდა „პოტენციური ოლიგარქებისთვის“,

• „პოტენციური ოლიგარქებისთვის“ მოსმენის უფლების უზრუნველყოფა განხილვებისას,

• ეფექტური გასაჩივრების მექანიზმის უზრუნველყოფა და ა.შ.

დასკვნა

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, რატი იონათამიშვილის განცხადება, რომ ვენეციის კომისიამ დადებითად შეაფასა დეოლიგარქიზაციის კანონი, როგორც საშუალება მიზნის მისაღწევად, სიმართლეს არ შეესაბამება და „ფაქტ-მეტრი“ მას აფასებს ვერდიქტით მცდარი.

სინამდვილეში, ვენეციის კომისია უარყოფითად აფასებს „ქართული ოცნების“ კანონპროექტს იმ ფორმით, როგორითაც ის მას წარედგინა. მიუხედავად იმისა, რომ ვენეციის კომისია მხარს უჭერს ოლიგარქების ნეგატიური ზეგავლენის აღმოფხვრას პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და საჯარო ცხოვრებაში, მმართველი გუნდის კანონპროექტი მას პრობლემის გადაჭრის სათანადო საშუალებად არ მიაჩნია. მეტიც, ვენეციის კომისია მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, მოიძიოს პოლიტიკური სფეროს „ოლიგარქიზაციის“ პრობლემის აღმოფხვრის სხვა შესაძლებლობები, რომლებიც შეესაბამება მიზანს და არ გულისხმობს გარკვეული პირების ოლიგარქებად გამოცხადებას გაურკვეველი კრიტერიუმების საფუძველზე, არაგამჭვირვალე პროცედურებითა და არაეფექტური საპროცესო გარანტიებით.

შეგახსენებთ, რომ დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტი მმართველმა გუნდმა ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის მოსაპოვებლად არსებულ 12 რეკომენდაციიდან ერთ-ერთის საპასუხოდ შეიმუშავა. პარლამენტში კანონპროექტი პირველი მოსმენით გასული წლის 3 ნოემბერს იქნა მიღებული. კანონპროექტით წესრიგდება „ოლიგარქის“ ცნების განმარტება; პირის ოლიგარქად ცნობისა და შესაბამის რეესტრში შეყვანის, ოლიგარქის რეესტრიდან ამორიცხვისა და აღნიშნული რეესტრის წარმოების საკითხები; პირის ოლიგარქად ცნობის სამართლებრივი შედეგები; გარკვეული პირების მიერ ოლიგარქსა და მის წარმომადგენელთან კონტაქტის თაობაზე შესაბამისი დეკლარაციების შევსების საკითხები.