შალვა პაპუაშვილი: ვენეციის კომისიისგან „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში ცვლილებებზე შენიშვნები არ არის

ვერდიქტი: „ფაქტ-მეტრის“ დასკვნით, შალვა პაპუაშვილის განცხადება არის მცდარი.

რეზიუმე: მიმდინარე კვირაში ვენეციის კომისიამ ორი კანონპროექტის შეფასება გამოაქვეყნა, რომელთაგან ერთი დეოლიგარქიზაციის, ხოლო მეორე სასამართლო რეფორმის ფარგლებში დაგეგმილ მორიგ ცვლილებების კანონპროექტს ეხება. ორივე მათგანი, EU კანდიდატის სტატუსის მისაღებად, ევროკომისიის მიერ საქართველოსთვის წარდგენილი 12 რეკომენდაციის ფარგლებში შემუშავდა და საბოლოო მიღებამდე ვენეციის კომისიასა და ეუთო/ოდირს გადაეგზავნა.

როგორც „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში შესატანი ცვლილებების კანონპროექტზე გამოქვეყნებული ვენეციის კომისიის დასკვნით ირკვევა, ნორმების ნაწილს, რაზეც კომისიას აქამდეც ჰქონდა რეკომენდაციები გაცემული, კანონპროექტი საერთოდ არ შეეხო, ნაწილს კი შეეხო, თუმცა ცვლილებებით რეკომენდაციები გათვალისწინებული არ არის. დოკუმენტის თანახმად, ვენეციის კომისიის მიერ აქამდე გაცემული რეკომენდაციები კანონპროექტის მხოლოდ რამდენიმე ნორმაში აისახა.

„საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ კანონპროექტი შეზღუდული მასშტაბისაა და სასამართლოს მთლიან რეფორმას ვერ უზრუნველყოფს. ამასთან, დოკუმენტის თანახმად, ვენეციის კომისიის მიერ 2019-2022 წლებში გაცემული ძირითადი რეკომენდაციები კვლავ შეუსრულებელია. შესაბამისად, განცხადებას, რომ ვენეციის კომისიისგან „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში ცვლილებებზე შენიშვნები არ არის, „ფაქტ-მეტრი“ აფასებს ვერდიქტით მცდარი.

ანალიზი

14 მარტს საქართველოს პარლამენტმა ვენეციის კომისიისგან დეოლიგარქიზაციის კანონისა და საერთო სასამართლოების შესახებ კანონში ცვლილებებთან დაკავშირებით დასკვნები გამოაქვეყნა. ამის შესახებ საქართველოს პარლამენტის სპიკერმა შალვა პაპუაშვილმა საკანონმდებლო ორგანოში გამართულ ბრიფინგზე განაცხადა.

პაპუაშვილის განმარტებით, ვენეციის კომისიას პარლამენტის მიერ შემუშავებულ „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით შენიშვნა არ აქვს.

„რაც შეეხება საერთო სასამართლოების შესახებ კანონში ცვლილებას, იმ ცვლილებებთან დაკავშირებით, რომლებიც ჩვენ შევიმუშავეთ, რაიმე შენიშვნა ვენეციის კომისიას არ გააჩნია. ამასთან ერთად აქვს წინადადებები დამატებით საკითხებთან დაკავშირებით, ვინაიდან ვენეციის კომისიამ იმსჯელა არა მხოლოდ ამ კანონპროექტზე, არამედ, ზოგადად, შეაფასა ბოლო 2-3 წლის განმავლობაში მისივე გამოცემული რეკომენდაციები და ამ ჭრილში განიხილა. აქვს დამატებითი რეკომენდაციები, რომლებზეც, ასევე, გვექნება მსჯელობა“, - განაცხადა პაპუაშვილმა.

14 მარტს გამოქვეყნებულ დასკვნაში ვენეციის კომისიამ შეაფასა „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში შესატანი ცვლილებების კანონპროექტი, როგორც საქართველოს სასამართლო სისტემის მიმდინარე რეფორმის ნაწილი. აღსანიშნავია, რომ რეფორმის ფარგლებში ვენეციის კომისიამ აღნიშნულ კანონში შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით 4 მოსაზრება უკვე გამოაქვეყნა. უახლესი დასკვნით კი კომისიამ წარდგენილი ცვლილებები უფრო ფართოდ შეაფასა იმის წარმოსაჩენად, თუ ხელისუფლებამ კომისიის მიერ წარდგენილი წინა რეკომენდაციები რამდენად გაითვალისწინა.

ვენეციის კომისიის დასკვნის თანახმად, შესწავლილი ცვლილებების პროექტი შემუშავებულ იქნა ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის მისაღებად საქართველოსთვის წარდგენილი 12 პირობის კონტექსტში. კერძოდ, ევროკომისიის მე-3 რეკომენდაციის საპასუხოდ, რომელიც გამჭვირვალე და ეფექტური სასამართლო რეფორმის სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის მიღებასა და განხორციელებას მოითხოვს.

ნორმების ნაწილს, რაზეც ვენეციის კომისიას აქამდეც ჰქონდა რეკომენდაციები გაცემული, კანონპროექტი საერთოდ არ შეეხო, ნაწილს კი შეეხო, თუმცა ცვლილებებით რეკომენდაციები არ გათვალისწინებულა. დოკუმენტის თანახმად, ვენეციის კომისიის აქამდე გაცემული რეკომენდაციები კანონპროექტის მხოლოდ რამდენიმე ნორმაშია ასახული.

აღსანიშნავია, რომ დასკვნის თანახმად, ერთ-ერთ მიზეზად, რატომაც ვერ შესრულდა ვენეციის კომისიის რიგი რეკომენდაციები, ქართულმა მხარემ საკონსტიტუციო სასამართლოში მიმდინარე საქმეების განხილვა დაასახელა. აღნიშნულთან დაკავშირებით უნდა ითქვას, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოში საქმის მიმდინარეობა ხელს არ უშლის პარლამენტს, ცვლილებები მიიღოს კანონის იმ ნორმებთან დაკავშირებით, რომლებიც სასამართლოშია გასაჩივრებული. შესაბამისად, ხელისუფლების ახნა-განმარტება თავის გასამართლებელ არგუმენტად ვერ გამოდგება. გარდა ამისა, დასკვნაში ვენეციის კომისიაც გასცემს რეკომენდაციას, რომ ხელისუფლებამ რეკომენდაციები ყოველგვარი დაუსაბუთებელი შეფერხებების გარეშე გაითვალისწინოს.

რა წერია ვენეციის კომისიის დასკვნაში (მოსაზრებაში)

საკანონმდებლო პროცესი

ვენეციის კომისიამ წარსულში გავრცელებული მისივე მოსაზრებებიდან 2022 წლის დოკუმენტი მოიშველია, სადაც მოსაზრების ავტორები აცხადებდნენ, რომ კანონში შესული ბოლო ცვლილებები გამჭვირვალობის ნაკლებობით იქნა მიღებული და მისი შემუშავება არ მომხდარა ეფექტიანი კონსულტაციების გზით. ახალი კანონპროექტის შემუშავებასთან დაკავშირებით, კომისია აღნიშნავს, რომ მისთვის მიწოდებული ინფორმაციის თანახმად, საპარლამენტო უმრავლესობა შეეცადა, პროცესი ინკლუზიურად, უმცირესობისა და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობით წარმართულიყო, თუმცა ის, რომ სრულფასოვანი ინკლუზიურობა პროცესში მიღწეული იყო, ვენეციის კომისიის თქმით, მონაწილეთა ნაწილმა ეჭვქვეშ დააყენა.

იუსტიციის უმაღლესი საბჭო

დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ 2022 წლის დასკვნაში ვენეციის კომისიამ წამოაყენა რამდენიმე საკითხი იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ფუნქციონირებასთან დაკავშირებით, რომლებიც ფუნდამენტური იყო საქართველოში სასამართლო ხელისუფლების ლეგიტიმურობის ასამაღლებლად და შესაბამისი რეკომენდაციებიც გასცა. მიუხედავად ამისა, კომისია აღნიშნავს, რომ მოცემული ცვლილებების კანონპროექტი არც იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს საფუძვლიან რეფორმას მოიცავს, რისი მოთხოვნაც ევროკომისიას აქვს და არც ვენეციის კომისიის აქამდე გაცემულ რეკომენდაციებსა და წუხილებს - იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ფუნქციონირების შესახებ, პასუხობს.

ვენეციის კომისიამ, ასევე, შეშფოთება გამოთქვა იმ ფაქტთან დაკავშირებით, რომ იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში არამოსამართლე წევრი უკვე დიდი ხანია არ არჩეულა.

კორპორატიზმი სასამართლოში

დოკუმენტში სასამართლო კორპორატიზმის და იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში პირადი ინტერესების პრობლემაზე არის ყურადღება გამახვილებული.

ვენეციის კომისიამ კვლავ გაიმეორა თავისი აქამდე გაცემული რეკომენდაცია კორპორატიზმთან დაკავშირებით და აღნიშნა, რომ იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ არ უნდა დაუშვას, რომ სასამართლო კორპორატიზმი ემსახურებოდეს მოსამართლეთა ერთი ჯგუფის პირადი ინტერესების გამოყენებას მოსამართლეთა სხვა ჯგუფების საზიანოდ.

ვენეციის კომისიამ იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში კორპორატიზმის აღმოფხვრა კვლავ დაასახელა ერთ-ერთ მთავარ რეკომენდაციად, რასაც იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ყოვლისმომცველი რეფორმა უნდა მოიცავდეს.

მოთხოვნები, რომლებიც უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატს აქვს წაყენებული

2019 წელს ვენეციის კომისიამ რეკომენდაცია გაუწია უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეებისთვის ასაკისა და გამოცდილების მოთხოვნების ამაღლებას. კომისიამ აღნიშნა, რომ მოთხოვნები არ იყო საკმარისად მკაცრი [too lenient]. კომისიის თანახმად, საეჭვოა, რომ პირმა უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობისთვის სათანადო გამოცდილება 30 წლის ასაკში და არაუმეტეს 5 წლით მოსამართლედ, ადვოკატად ან აკადემიკოსად მუშაობის შემდეგ შეიძინოს.

მიუხედავად იმისა, რომ უახლესი კანონპროექტი შეიცავს დეტალურ მოთხოვნებს, რომლებიც მოსამართლეობის კანდიდატს უნდა წაეყენოს, ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ მისი რეკომენდაცია უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობისთვის კანდიდატებისთვის მოთხოვნების გამკაცრების თაობაზე, გათვალისწინებული არ იქნა. შესაბამისად, კომისია ამ რეკომენდაციასაც ძალაში ტოვებს.

უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატთა ნომინირება

1. ანტიჩიხური მექანიზმის დანერგვა

დოკუმენტში ვკითხულობთ, რომ ვენეციის კომისიას 2019-2021 წლებში ჰქონდა რეკომენდაცია, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების ნომინირების პროცესში ანტიჩიხური მექანიზმის დანერგვის თაობაზე. კერძოდ, ეს ეხება ისეთ შემთხვევას, როდესაც შერჩეული კანდიდატები საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს სრული შემადგენლობის ორი მესამედის მხარდაჭერას ვერ იღებენ. კომისიის თანახმად, ამ რეკომენდაციის გათვალისწინება არ მომხდარა, რამდენადაც წარმოდგენილი ცვლილებები აღნიშნული მექანიზმის დანერგვას არ ითვალისწინებს.

2. გამჭვირვალობა და დასაბუთება

2020 წელს ვენეციის კომისიამ რეკომენდაცია გაუწია უზენაეს სასამართლოში კანდიდატების წარდგენისას „ხმებთან და დასაბუთებასთან ერთად იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს იმ წევრების ვინაობის გამჟღავნებას, რომლებმაც შესაბამისი ხმები მისცეს“. ეს ღონისძიება აუცილებელი იყო იმის უზრუნველსაყოფად, რომ წარუმატებელ კანდიდატებს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებების ეფექტური გასაჩივრება შესძლებოდათ.

აღნიშნული რეკომენდაცია წარმოდგენილ კანონპროექტში აისახა. ამასთან, წარმოდგენილი ცვლილებები ითვალისწინებს პრინციპს, რომლის თანახმადაც, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრი, რომელიც არ შეაფასებს ყველა კანდიდატს და არ წარმოადგენს შეფასებებსა და შესაბამის დასაბუთებებს, ჩაითვლება, რომ ის შეფასების პროცედურაში არ მონაწილეობს.

3. იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებების ეფექტური გასაჩივრების უფლება

როგორც დოკუმენტში ვკითხულობთ, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებების გასაჩივრებასთან დაკავშირებით გათვალისწინებული იქნა ვენეციის კომისიის როგორც 2019 წლის, ისე 2020 წლის რეკომენდაციები. ამასთან, გათვალისწინებული იქნა კომისიის რეკომენდაცია იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის მოსამართლეთა შერჩევის პროცესიდან ჩამოშორების თაობაზე იმ შემთხვევაში, თუ ის გამოავლენს მიკერძოებას ან სხვაგვარად შელახავს რომელიმე კანდიდატის უფლებებს. თუმცაღა, ამ უკანასკნელი წესის მარეგულირებელ ნორმასთან დაკავშირებით, ვენეციის კომისიამ აღნიშნა, რომ ის საკმაოდ ფართოა. კერძოდ, ნორმა ითვალისწინებს საბჭოს იმ წევრის აცილებას, რომელიც კანდიდატების შერჩევისას გამოიჩენს მიკერძოებას, მისი მიდგომა იქნება დისკრიმინაციული ან/და გადააჭარბებს საქართველოს კანონმდებლობით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს, რის შედეგადაც დაირღვევა კანდიდატის უფლებები ან საფრთხეს შეუქმნის სასამართლოს დამოუკიდებლობას. სასამართლოს დამოუკიდებლობისთვის საფრთხის შექმნის ნაწილი ვენეციის კომისიამ ფართოდ და არარელევანტურად მიიჩნია და მისი ამოღება მოითხოვა.

დასკვნის თანახმად, ცვლილებების პროექტი არ ეხება კვორუმისა და გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობის პოტენციურ პრობლემებს, რომლებიც შეიძლება იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რამდენიმე წევრის აცილების შემდეგ წარმოიშვას.

უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის უფლებამოსილების ვადა

დოკუმენტის თანახმად, ასევე, არ იქნა გათვალისწინებული კომისიის რეკომენდაცია უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის 10-წლიანი ვადით არჩევასთან დაკავშირებით. კერძოდ, კომისიის მოსაზრებით, აღნიშნული ვადა ხანგრძლივია და უნდა შემცირდეს. შესაბამისად, ეს რეკომენდაცია, კომისიის თანახმად, კვლავ რელევანტურად რჩება.

ვაკანტური პოზიციების შევსება

გარდა ამისა, არ იქნა გათვალისწინებული და კვლავ რჩება ძალაში ვენეციის კომისიის რეკომენდაცია კონკურსში მონაწილე წარუმატებელი კანდიდატის მიმდინარე დარჩენილ რომელიმე ვაკანტურ თანამდებობაზე განმწესებასთან დაკავშირებით. რეკომენდაციის თანახმად, რომელიც კომისიამ გასულ წელსაც გასცა, მოსამართლეობის კანდიდატი უნდა აკმაყოფილებდეს კონკრეტული ვაკანსიის ყველა მოთხოვნას, მაგ., სპეციალიზაციის მოთხოვნებს.

მოსამართლის საქმეთა განხილვისგან ჩამოცილება

ვენეციის კომისიამ თავის 2022 წლის მოსაზრებაში ნეგატიურად შეაფასა ნორმა, რომელიც მოსამართლის საქმეთა განხილვისგან ჩამოცილების კრიტერიუმებს განსაზღვრავს, მის წინააღმდეგ სისხლისსამართლებრივი დევნისა და დისციპლინური დევნის დაწყების შემთხვევაში. თავის უახლეს დასკვნაში კომისია აღნიშნავს, რომ დასახელებულ ნორმასთან დაკავშირებული რეკომენდაციები ამ კანონპროექტით გათვალისწინებული არ იქნა.

დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლები

2021 წელს კანონში შეტანილი ცვლილებებით გაფართოვდა მოსამართლის დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლები. ერთ-ერთ ასეთ საფუძვლად განისაზღვრა მოსამართლის მიერ აზრის საჯაროდ გამოთქმა პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპის დარღვევით. აღნიშნულ დებულებასთან, კერძოდ, „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის“ ცნებასთან დაკავშირებით, ვენეციის კომისიამ 2022 წელს შენიშვნები გამოთქვა და ნორმის გადახედვის რეკომენდაციაც გასცა. მიუხედავად ამისა, რეკომენდაციის გათვალისწინება არ მომხდარა და როგორც ვენეციის კომისიის უახლეს დასკვნაში ვკითხულობთ, ის ძალაში რჩება.

დისციპლინური პროცედურების დაწყება

დოკუმენტის თანახმად, 2022 წელს ვენეციის კომისიამ გაიმეორა თავისი წინა რეკომენდაცია იმის თაობაზე, რომ ნათლად განიმარტოს, თუ როდის უნდა ჩაითვალოს მოსამართლის მიმართ დისციპლინური სამართალწარმოება დაწყებულად. კომისიის შეფასებით, ამ დრომდე არც აღნიშნული რეკომენდაციაა გათვალისწინებული.

სასამართლო გადაწყვეტილებების ხელმისაწვდომობა

დასკვნის თანახმად, წარმოდგენილი ცვლილებების პროექტს ემატება თავი, რომელიც სასამართლოს აქტის/გადაწყვეტილების ტექსტის გასაჯაროების საკითხს ეხება. ახალი თავი არეგულირებს ღია სასამართლო სხდომის შემდეგ გამოტანილი სასამართლო გადაწყვეტილების სრული ან ნაწილობრივ დეპერსონალიზებული ტექსტის გამოცემის პროცედურას, რომელსაც საჯარო ინფორმაციის სტატუსი ექნება.

კომისიის შეფასებით, ფართო საზოგადოების მიერ სასამართლო გადაწყვეტილებებზე წვდომის უფლება მნიშვნელოვანია, თუმცა ის მჭიდროდაა დაკავშირებული პირადი ცხოვრებისა და პერსონალური მონაცემების დაცვის უფლებასთან. შესაბამისად, სასამართლო გადაწყვეტილებებზე წვდომის უფლების უზრუნველყოფისას, აუცილებელია ამ უფლებებს შორის სწორი ბალანსის დაცვა.

კომისიის წინასწარი შეფასებით, ზემოხსენებული თავი საკმაოდ კომპლექსურ რეგულირებას ითვალისწინებს, რაც სასამართლო გადაწყვეტილებებზე წვდომას რთულ და გაჭიანურებულ პროცესად აქცევს.

ვენეციის კომისია მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, მხედველობაში მიიღოს აღნიშნული რეკომენდაციები და გაუმართლებლად არ გადადოს მათი შესრულება.

დასკვნა

„ფაქტ-მეტრმა“ განცხადებაში რამდენიმე გარემოება გამოკვეთა, რომელიც განცხადების შესაფასებლად მნიშვნელოვანია.

პირველი - სიმართლეს არ შეესაბამება განცხადების ის ნაწილი, რომ უშუალოდ წარდგენილი კანონპროექტის შესახებ ვენეციის კომისიას შენიშვნა არ ჰქონია. სინამდვილეში, კომისიამ შენიშვნები უშუალოდ წარდგენილ კანონპროექტთან დაკავშირებითაც გამოთქვა.

მეორე - თავისი უახლესი დასკვნით, ვენეციის კომისიამ შეაფასა, როგორც დაინიციირებული კანონპროექტი, ასევე ის, თუ რამდენად გაითვალისწინა ხელისუფლებამ კომისიის მიერ წარდგენილი წინა რეკომენდაციები.

კანონპროექტი საქართველოსთვის EU კანდიდატის სტატუსის მისაღებად განსაზღვრული ერთ-ერთი პრიორიტეტული ამოცანის (გამჭვირვალე და ეფექტური სასამართლო რეფორმა) შესასრულებლად მომზადდა, რაზეც თავად ცვლილებების ინიციატორები მიუთითებენ. შესაბამისად, ვენეციის კომისიამ დაგეგმილი ცვლილებები ამ კონტექსტშიც შეაფასა და ამ მიზანთან შესაბამისობაშიც განიხილა. აღნიშნულის გათვალისწინებით, პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ ვენეციის კომისიის დასკვნაში წარმოდგენილი რეკომენდაციების „დამატებით“ საკითხებად მოხსენიება, არამართებულია და ქმნის შთაბეჭდილებას, რომ ისინი უმნიშვნელოა. სინამდვილეში, ვენეციის კომისიამ საქართველოს პარლამენტში წარმოდგენილი განმარტებითი ბარათით იხელმძღვანელა და ცვლილებების მის მიზანთან შესაბამისობაში მოსაყვანად საჭირო რეკომენდაციები წარმოადგინა, მათ შორის - ადრე წარმოდგენილი რეკომენდაციებიც გაიმეორა.

მესამე - საქართველოს ხელისუფლების მხრიდან ვენეციის კომისიის წინა რეკომენდაციების შეუსრულებლობის ერთ-ერთ მიზეზად საკონსტიტუციო სასამართლოში მიმდინარე საქმეების დასახელებაც არამართებულია. სინამდვილეში, საქმის საკონსტიტუციო სასამართლოში მიმდინარეობა, სადავო ნორმაში ცვლილების შეტანას ხელს არ უშლის. მეტიც, ეს საქმე შესაძლოა წლების განმავლობაში გაგრძელდეს და ამ ლოგიკით - შეფერხდეს სასამართლოს რეფორმის განხორციელება. ამასთან, საკონსტიტუციო სასამართლოში ნორმები გასაჩივრებული აქვს საქართველოში მოქმედ ავტორიტეტულ სამოქალაქო ორგანიზაციებსა და სახალხო დამცველს. ეს იმაზე მიუთითებს, რომ ადგილობრივი ორგანიზაციები და სახალხო დამცველი მოქმედ ნორმებს ისედაც არაკონსტიტუციურად მიიჩნევდნენ და ახლა, ხელისუფლების მხრიდან ამ დავებზე მითითება, ვენეციის კომისიის მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების ვერშესრულების ლეგიტიმურ მიზეზად ვერ ჩაითვლება.

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, განცხადებას, რომ ვენეციის კომისიისგან „საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონში ცვლილებებზე შენიშვნები არ არის, „ფაქტ-მეტრი“ აფასებს ვერდიქტით მცდარი.