რეზიუმე: საჯარო მმართველობა ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე ხორციელდება. შესაბამისად, „რეგიონული ორგანოები“ არ არსებობს და ამ ტიპის კოორდინაციაზე საუბარი უსაფუძვლოა. თავის მხრივ, სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორი ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელია, რომელის ფუნქციები, ძირითადად, მთავრობის დავალებით ცენტრალური ხელისუფლების მიერ, რეგიონებში, უფლებამოსილების განხორციელების კოორდინაციას უკავშირდება. ბოლო წლებში სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის ფუნქციები არ შეცვლილა. პირიქით, 2014 წლიდან მისი უფლებამოსილებები შემცირდა.

რაც შეეხება ინფრასტრუქტურულ პროექტებს, სადაც სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორია ჩართული, ძირითადად, სახელმწიფო ბიუჯეტის „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდს“ უკავშირდება, საიდანაც ადგილობრივ ბიუჯეტებს ინფრასტრუქტურული პროექტების დასაფინანსებლად კაპიტალური ტრანსფერი გამოეყოფა. აღნიშნულ პროცესში სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის ფუნქცია ფონდიდან დაფინანსებული პროექტების მიმდინარეობის შესახებ ინფორმაციის მომზადებასა და სამთავრობო კომისიისთვის წარდგენას მოიცავს. ხოლო, პროექტებს უშუალოდ მუნიციპალური ორგანოები ახორციელებენ და არა სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების (მათ შორის, სახელმწიფო რწმუნებული). ამდენად, სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის მმართველობით პროცესში აქტიურად ჩართვაზე საუბარი და ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების მასთან დაკავშირება საფუძველს მოკლებულია.

გარდა ამისა, მიმდინარე წელს „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდში“ 280.0 მლნ ლარია გათვალისწინებული, რომლის 29.25%, 81.9 მლნ ლარია მთავრობის მიერ გამოყოფილი (7 თვის მდგომარეობით). აქვე აღსანიშნავია, რომ ფონდიდან თანხის თანაბრად გამოყოფის შემთხვევაში, 7 თვის მდგომარეობით, არა 81.9 მლნ ლარი, არამედ 163.3 მლნ ლარი უნდა იყოს ათვისებული. აღნიშნული ფონდიდან წინა წლებში რესურსების ათვისების მაღალი მაჩვენებელი იყო. განსაკუთრებით 2017-2018 წლებში, როცა შესრულება 100%-ს აჭარბებდა. შესაბამისად, „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან“ ინფრასტრუქტრული პროექტების შესრულების 40%-იანი ზრდაზე საუბარი უსაფუძვლო და გაუგებარია.

ანალიზი

ყოფილმა პრემიერ-მინისტრმა მამუკა ბახტაძემ პოსტიდან გადადგომის დღეს ჟურნალისტებთან შეხვედრა გამართა, სადაც საუბრი სახელმწიფო რწმუნებულ - გუბერნატორს და ინფრასტრუქტურული პროექტების ფონდის შესრულებას დაეთმო. მამუკა ბახტაძის თქმით, „რეგიონული მმართველობის გასაუმჯობესებლად, გაიზარდა კოორდინაცია ცენტრალურ, რეგიონულ და მუნიციპალურ ორგანოებს შორის, მმართველობის პროცესში აქტიურად ჩაერთო რწმუნებულების ინსტიტუტი, რამაც უკვე წელსვე მოიტანა ხელშესახები შედეგები. კერძოდ, ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების მაჩვენებელი, გასულ წელთან შედარებით, გაზრდილია 40%-ით“. აღნიშნულ განცხადებაში ყოფილი პრემიერ-მინისტრი ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების გაუმჯობესებაზე საუბრობს, რასაც სახელმწიფო რწმუნებულს - გუბერნატროს უკავშირებს.

სანამ უშუალოდ სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნტორის ფუნქციების და ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების ანალიზს დავიწყებთ, მანამდე უპრიანია მმართველობის იერარქიის განხილვა და სახელმწიფო რწმუნებულის ადგილის განსაზღვრა. საქართველოში მმართველობის ორი დონეა - ცენტრალური და ადგილობრივი. ცენტრალურ დონეზე მმართველობა სახელმწიფო ორგანოების მიერ ხორციელდება, ხოლო ადგილობრივ დონეზე კი - მუნიციპალური ორგანოები (მერი და საკრებულო) ახორციელებენ. ამდენად, არასწორია მამუკა ბახტაძის განცხადების ის ნაწილი, სადაც მმართველობის სამი დონეზე და მათ შორის, კოორდინაციის გაუმჯობესებაზეა საუბარი, რადგან ყოფილი პრემიერის მიერ დასახელებული „რეგიონული დონე“ და მისი ორგანოები არ არსებობს.

სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორის სტატუსს „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ" კანონი განსაზღვრავს. აღნიშნული კანონით, სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში აღმასრულებელი ხელისუფლების (ცენტრალური) წარმომადგენელია და მას თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მთავრობა. ამდენად, გუბერნატორი სახელმწიფო ორგანოს წარმომადგენელია და არა „რეგიონული“ ორგანოს ხელმძღვანელი. თავის მხრივ, სახელმწიფო რწმუნებულის ფუნქციაა მთავრობის დავალების შემთხვევაში სამინისტროების ტერიტორიულ ორგანოებს შორის კოორდინაცის გაწევა და სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებამოსილების ფარგლებში მთავრობის ცალკეული დავალებების შესრულება, რაც, ასევე, კოორდინაციას უკავშირდება. გარდა ამისა, სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორი მუნიციპალურ ორგანოებთან ერთად რეგიონული პროექტების[1] მომზადებასა და სამთავრობო კომისიისთვის წარდგენაში იღებს მონაწილეობას. აღნიშნული პროექტების დაფინანსების წყარო კი - სახელმწიფო ბიუჯეტში, ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის განვითარების მიზნით შექმნილი „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდია“. აქვე აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის უფლებამოსილებები არა თუ გაიზარდა, არამედ 2014 წლიდან კიდევ უფრო შემცირდა. ამდენად, საჯარო მმართველობაში სახელმწიფო რწმუნებულის უფრო მეტად ჩართვა გაურკვეველია, ვინაიდან მისთვის დამატებითი უფლებამოსილებებისა და ფუნქციების გადაცემა არ მომხდარა.

ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, განცხადების გადამოწმებისთვის „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის“ შესრულება უნდა განვიხილოთ, საიდანაც რესურსები მხოლოდ ინფრასტრუქტურულ პროექტების დასაფინანსებლად გამოიყოფა.

სახელმწიფო ბიუჯეტის ფონდები „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდსაც“ მოიცავს, რომლის საშუალებით მუნიციპალიტეტებში კაპიტალური პროექტები ფინანსდება. აღნიშნული ფონდიდან, სამთავრობო კომისიის მოწონების საფუძველზე, ადგილობრივ ბიუჯეტს მუნიციპალიტეტის მიერ წარმოდგენილი პროექტების მიხედვით კაპიტალური ტრანსფერი გამოეყოფა, რასაც ადგილობრივი თვითმმართველობა პროექტის ხარჯთაღრიცხვის შესაბამისად განკარგავს. აქვე აღსანიშნავია, რომ ფონდიდან პროექტის დაფინანსებისთვის საჭიროა ადგილობრივი ბიუჯეტიდან თანადაფინანსება. ამ პროცესში სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის ფუნქცია პროექტის მიმდინარეობის დათვალიერებისა და სამთავრობო კომისიისთვის პროექტის განხორციელების შესახებ ინფორმაციის მიწოდებით შემოიფარგლება. აღნიშნული ფუნქცია გუბერნატორს 2015 წლიდან აქვს და ეს მისთვის ბოლო წლებში არ მიუნიჭებიათ.

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან“ ძირითადი რესურსი ადგილობრივ ბიუჯეტებს კაპიტალური ტრანსფერის სახით გამოეყოფა, რაც სუბნაციონალური ბიუჯეტისთვის ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული ფინანსური დახმარებაა. ამდენად, აღნიშნული ფონდის შესრულებას ძირითადად მუნიციპალური ორგანოები ახორციელებენ. თუმცა, ფონდის რესურსების ნაწილი ხშირ შემთხვევაში სახელმწიფო ბიუჯეტის მხარჯავი დაწესებულებებს (სამინისტრო და მის კონტროლს დაქვემდებარებული სსიპ-ები) გამოეყოფა. თავის მხრივ, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მუნიციპალიტეტებისთვის თანხის გამოყოფა საბიუჯეტო წელის მთლიან პერიოდს არ მოიცავს. ამდენად, „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის“ შესრულების შეფასება სრული საბიუჯეტო წლის პერიოდითაა შესაძლებელი. გარდა ამისა, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ნაწილში აღნიშნული ფონდიდან მხოლოდ თანხის ათვისების შეფასებაა შესაძლებელი.

გრაფიკი 1: რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი (მლნ ლარი, %)

წყარო 1: ფინანსთა სამინისტრო; სახელმწიფო ხაზინა; სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

მიმდინარე წელს „რეგიონებში განსახორციელებული პროექტების ფონდში“ 280.0 მლნ ლარია გათვალისწინებული. 2019 წლის 7 თვის მდგომარეობით ფონდიდან წლიური გეგმის 29.25%, 81.9 მლნ ლარია ათვისებული. „რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან“ ყოველთვიურად თანხის თანაბრად გამოყოფის შემთხვევაში, 7 თვის მონაცემებით 163.3 მლნ ლარი უნდა იყოს ათვისებული, რაც გეგმის 58.33%-ია. აქედან გამომდინარე წელს რეგიონული ფონდიდან დაფინანსებული ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების 40%-იანი გაუმჯობესების შესახებ საუბარი მცდარია. რაც შეეხება წინა წლებს, 2017-2018 წლებში ფონდში გათვალისწინებული რესურსების ათვისების მაჩვენებელი 100%-იან ნიშნულს აღემატებოდა, ხოლო 2012-2016 წლებში კი - საშუალოდ 96.1%-იანი შესრულებით ხასიათდებოდა. ეს კი წინა წლებშიც „რეგიონებში განსახორციელებელი ფონდიდან“ რესურსების ათვისების მაღალ მაჩვენებელს ადასტურებს.