სოციალურ ქსელ Facebook-ის ანგარიშები მასობრივად ავრცელებენ ინფორმაციას (1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9; 10) იმის შესახებ, თითქოს უკრაინაში უცხოელი გავლენის აგენტების შესახებ ზუსტად ისეთივე კანონპროექტია დაინიციირებული, როგორიც „ქართულმა ოცნებამ“ საქართველოში 2023 წლის თებერვალში დააინიციირა და პირველი მოსმენით მიიღო. „ქართულ ოცნებას“ აღნიშნული კანონპროექტის უკან გაწვევა მას შემდეგ მოუხდა, რაც ქართულმა საზოგადოებამ მისი პირველი მოსმენით მიღება გააპროტესტა. პროტესტის მიზეზი ის გახდა, რომ კანონპროექტი ჰგავდა რუსეთში მიღებულ ანალოგიურ კანონს, რომელმაც სამოქალაქო საზოგადოების გაქრობაში დიდი როლი ითამაშა.

დეზინფორმაციის გავრცელების საფუძველი უკრაინის რადას ფრაქციის, „ხალხის მსახურის“ თავმჯდომარის დავით არახამიას პოსტი გახდა. რეალურად, დავით არახამიამ (David Braun-მა) საკუთარი Facebook-ანგარიშის გამოყენებით ინფორმაცია გაავრცელა იმის შესახებ, რომ განიხილება ლობიზმის შესახებ კანონპროექტის მიღება, რომელიც ყველა რელევანტურ ორგანიზაციასა და კერძო პირს ავალდებულებს, დაარეგისტრიროს ინფორმაცია დონორებისა და მიღებული დაფინანსების შესახებ.

მიუხედავად ამისა, საინტერესოა, რეალურად რას წარმოადგენს უკრაინაში დაინიციირებული კანონპროექტი და არის, თუ - არა ის საქართველოში თებერვალში დაინიციირებული ორი კანონპროექტის - „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ და „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტების ანალოგი (საზოგადოება ორივე მათგანს აგენტების კანონად მოიხსენიებდა).

უკრაინაში ლობიზმზე დაინიციირებული კანონპროექტები

უპირველესად, უნდა აღინიშნოს, რომ უკრაინის საკანონმდებლო ორგანოში სამი ალტერნატიული კანონპროექტია წარდგენილი და სამივე მათგანი ლობისტურ საქმიანობას შეეხება (დეტალური ინფორმაცია და განმარტებითი ბარათები შეგიძლიათ იხილოთ: ბმული 1; ბმული 2; ბმული 3.)

ლობიზმის შესახებ პირველი კანონპროექტი, რომელიც დაინიციირებულია „ხალხის მსახურის“ დეპუტატების მიერ, ადგენს უფლებებისა და მოვალეობების გავრცელების არეალს, კერძოდ, აკონკრეტებს, რომ ის ვრცელდება მხოლოდ და მხოლოდ ლობისტურ საქმიანობაზე. ამ კანონპროექტის პირველი მუხლის თანახმად, ამ კანონის ძალა ვრცელდება ლობისტურ სერვისებზე, ასევე ლობისტურ გაერთიანებებსა და მათ კლიენტებს შორის წარმოშობილ სამართლებრივ ურთიერთობებზე, რომელიც დაკავშირებულია უკრაინის ხელისუფლების წარმომადგენლების, უკრაინის თვითმმართველობის ორგანოების წარმომადგენლების, სხვა სახელმწიფო სუბიექტების, მათი ოფიციალური წარმომადგენლების, ასევე დეპუტატების მიერ ყველა დონეზე კანონების გადაწყვეტილებების, სხვა რეგულაციური აქტების მიღებასთან, შეცვლასთან ან გაუქმებასთან.

ამავე კანონპროექტის თანახმად, ერთმანეთისგან გამიჯნულია ადვოკატირება და ლობირება. მისი მე-2 მუხლის მე-9 პუნქტის თანახმად, ადვოკატირება მოგების მიღების მიზნის გარეშე საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე საკითხებზე განხორციელებული აქტივობაა, რომელიც მიზნად ისახავს, დაიცვას ადამიანის უფლებები და თავისუფლებები, ასევე ინდივიდებისა და გაერთიანებების ლეგიტიმური ინტერესები უკრაინის კანონმდებლობით დაშვებული ფორმებით. სწორედ ამ კანონპროექტის მე-6 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, ლობისტური აქტივობის ფორმები არ მოიცავს ადვოკატირებას. ამდენად, კანონპროექტი არასამთავრობო (არაკომერციულ) ორგანიზაციებზე არ გავრცელდება.

მეორე კანონპროექტიც ლობიზმის შესახებ აკონკრეტებს ამ კანონპროექტით გათვალისწინებული უფლებებისა და მოვალეობების გავრცელების არეალს. კერძოდ ადგენს, რომ ის ვრცელდება მხოლოდ და მხოლოდ ლობისტურ საქმიანობაზე. თავის მხრივ, კანონპროექტი განმარტავს, რომ ლობისტური საქმიანობა, ლობინგი, ლობიზმი არის პროფესიონალი ლობისტური სუბიექტების მიერ საშუამავლო აქტივობა ინტერესთა ჯგუფებსა (ლობისტური სერვისების ან მათი ბენეფიციარების კლიენტები) და ძალაუფლების მქონე სუბიექტებს შორის იმ მიზნით, რომ გავლენა მოახდინონ კანონმდებლობით დაშვებული მეთოდებითა და განსაკუთრებული სახის ბიზნეს აქტივობით. ლობიზმი ასევე გულისხმობს ძალაუფლების მქონე სუბიექტებზე გავლენის მოხდენის მიზნითა და საკუთარი ინტერესების გათვალისწინებით, ამასთანავე კანონით დაშვებული მეთოდებით, სხვა ლობისტური სუბიექტების სხვა აქტივობებს.

საინტერესოა აღნიშნული კანონპროექტის განმარტებითი ბარათიც, რომლის თანახმადაც ლობიზმის შესახებ კანონპროექტი გაწერს რამდენიმე საკითხს:

· ლობისტურ საქმიანობას საზოგადოებასა და ხელისუფლებას შორის ინტერაქციისთვის დემოკრატიულ და კანონიერ გზად აცხადებს;

· კანონდარღვევებისა და კორუფციის პრევენციის მიზნით სამართლებრივ ბარიერებს აწესებს;

· სახელმწიფოს წარმომადგენლებს უკანონო გავლენებისაგან იცავს;

· მოქალაქეებს აძლევს შესაძლებლობას, იცოდნენ ვინ რას ლობირებს ხელისუფლებასთან;

· კრძალავს ლობირებას აგრესორი სახელმწიფოს მიზნებისთვის, ასევე შიდა და საგარეო პოლიტიკის ცვლილების, ასევე რელიგიისა და სახელმწიფო ენის თემაზე და სხვ.

· ლობისტებისა და მათი სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლებთან ურთიერთობებისთვის ადგენს ეფექტური კონტროლის მექანიზმებს;

· ადგენს ლობისტური სუბიექტებისთვის ღია და ხელმისაწვდომი სახელმწიფო რეესტრის შექმნისა და ოპერირების საფუძვლებს;

· განსაზღვრავს უკრაინაში ლობისტური აქტივობების თვითრეგულირებისა და კონტროლის საკითხებს;

· ადგენს პასუხისმგებლობას, მათ შორის სისხლის სამართლებრივს ლობიზმის შესახებ უკრაინის კანონის დარღვევისთვის.

აღსანიშნავია ისიც, რომ უკრაინის რადაში წარდგენილი მესამე კანონპროექტიც შინაარსობრივად ზემოთ განხილულთა მსგავსია და ძირითადი განსხვავება ისაა, რომ გარკვეული საკითხების რეგულირება/მოწესრიგება სხვადასხვაგვარად ხდება. ამასთან, მთავარია ის, რომ სამივე ეს კანონპროექტი ლობისტური საქმიანობის რეგულირებას ისახავს მიზნად და უცხოეთიდან დაფინანსების მიმღები ყველა ორგანიზაციის სავალდებულო რეგისტრაციას არ ითვალისწინებს. მათ შორის, მეორე კანონპროექტს თუ შევხედავთ, იგი ადგენს იმ სუბიექტთა ჩამონათვალს, რომლებსაც შეუძლებელია შეეხოთ ლობიზმის შესახებ უკრაინის კანონით დადგენილი წესები. მაგალითად, ამ კანონპროექტის მე-2 მუხლის თანახმად, ლობისტურ აქტივობად არ ითვლება მასმედიის წარმომადგენელთა აქტივობა. ასევე ამავე კანონპროექტის მე-6 მუხლის მე-2 პუნქტის მე-8 ქვეპუნქტის თანახმად კი, პროფესიონალურ ლობისტურ სუბიექტს ვერ დააარსებენ არაკომერციული ორგანიზაციები, რომლებიც მოგებაზე არ არიან ორიენტირებული, ვერც ის ორგანიზაციები, რომლებიც დაარსებულია არაკომერციული ორგანიზაციების მიერ.

აღნიშნული სამი კანონპროექტი ალტერნატიულია და ჯერჯერობით უცნობია, თუ რომელ კანონპროექტს დაუჭერენ მხარს. ასევე უცნობია დაინიციირებული იქნება თუ არა ლობისტური საქმიანობის შესახებ სხვა ახალი კანონპროექტი. დავით არახამიამ სოციალურ ქსელში გამოქვეყნებულ პოსტში სწორედ ამ საკითხზე მსჯელობის დაწყებაზე ისაუბრა.

საქართველოს პარლამენტში დაინიციირებული ე.წ. აგენტების კანონი

მნიშვნელოვანია აღინიშნოს ისიც, თუ შინაარსობრივად რას წარმოადგენდა საქართველოში დაინიციირებული ე.წ. „რუსული კანონი“. ამ კანონის ორი ვერსია იყო დაინიციირებული, რომელთაგან ლობისტურ საქმიანობას არცერთი არ ეხებოდა. „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონით შემოდიოდა ტერმინი „უცხოური გავლენის აგენტი“. „უცხოური გავლენის აგენტად“ რეგისტრაციის ვალდებულება კი უჩნდება ნებისმიერ ორგანიზაციასა თუ კერძო პირს, რომელიც უცხოური სახელმწიფოდან იღებდა შემოსავალს. კანონპროექტით უცხოური გავლენის აგენტის ცნება განიმარტებოდა შემდეგნაირად:

„ა) ისეთი ა(ა)იპ, რომელიც არ არის დაფუძნებული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ, რომელიც არ არის სპორტული ფედერაცია… რომლის მიერ კალენდარული წლის განმავლობაში მიღებული მთლიანი შემოსავლის 20%-ზე მეტის წყარო უცხოური ძალაა;
ბ) ტელევიზიები, რომლის მიერ კალენდარული წლის განმავლობაში მიღებული მთლიანი შემოსავლის (გარდა რეკლამისა) 20%-ზე მეტის წყარო უცხოური ძალაა;
გ) იურიდიული პირი, რომელიც ფლობს საქართველოში მოქმედ ბეჭდურ საშუალებას ან ინტერნეტგამოცემას და რომლის შემოსავლის (გარდა რეკლამისა) 20%-ზე მეტის წყარო უცხოური ძალაა.

შესაბამისი სუბიექტის მიერ მიღებული შემოსავლის წყარო უცხოური ძალაა, თუ:

ა) აღნიშნულმა სუბიექტმა უცხოური ძალისგან პირდაპირ ან არაპირდაპირ მიიღო შემოსავალი;
ბ) აღნიშნულმა სუბიექტმა პირდაპირ ან არაპირდაპირ მიიღო შემოსავალი იმ იურიდიული პირისგან, რომელმაც უცხოური ძალისგან პირდაპირ ან არაპირდაპირ მიიღო შემოსავალი;
გ) აღნიშნული შემოსავლის წყარო არ არის იდენტიფიცირებული.

რაც შეეხება უცხოურ ძალას, კანონპროექტის თანახმად, ასეთად ჩაითვლება:

ა) უცხო სახელმწიფოს ხელისუფლების სისტემის შემადგენელი სუბიექტი;
ბ) ფიზიკური პირი, რომელიც არ არის საქართველოს მოქალაქე;
გ) იურიდიული პირი, რომელიც არ არის დაფუძნებული საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე;
დ) ისეთი ორგანიზაციული წარმონაქმნი (მათ შორის, ფონდი, ასოციაცია, კორპორაცია, კავშირი, სხვა სახის ორგანიზაცია) ან პირთა სხვა სახის გაერთიანება, რომელიც დაფუძნებულია უცხო სახელმწიფოს სამართლის ან/და საერთაშორისო სამართლის საფუძველზე.“ [1]

რაც შეეხება „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონს, ამ კანონსაც ზუსტად იგივე მიზნები ჰქონდა. კანონპროექტის ინიციატორები აცხადებდნენ, რომ აღნიშნული კანონი პირდაპირ ამერიკული კანონის (Foreign Agents Registration Act - FARA) ქართულად თარგმნილი ვერსია იყო. ამავე პირების მტკიცებით, რადგან ამერიკული კანონის თარგმანი იყო, ამიტომ „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონი არ ჩაითვლებოდა რუსულ კანონად. აღსანიშნავია ისიც, რომ რუსეთშიც მიღებული კანონის ანალოგად ასევე ამერიკული FARA სახელდებოდა.

არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრმა (ICNL) და არაკომერციული სამართლის ევროპულმა ცენტრმა (ECNL) საქართველოს უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ კანონპროექტი შეაფასეს. მათ ამავდროულად ჩამოაყალიბეს ის ძირითადი დებულებები, რომლებსაც ამერიკული FARA ეფუძნება:

· FARA არ ადგენს რეგისტრაციის ვალდებულებას მხოლოდ იმ მიზეზით, რომ ორგანიზაცია დაფინანსებას უცხოური წყაროდან იღებს. რეგისტრაცია საჭიროა იმ შემთხვევაში, თუ სუბიექტი მოქმედებს უცხოური მთავრობის პირდაპირი მითითებით და მისი კონტროლის ფარგლებში.

· აშშ-ში მოქმედი არაერთი არასამთავრობო ორგანიზაცია და მედიაორგანიზაცია იღებს უცხოურ გრანტებსა და დახმარებას, მაგრამ FARA არ მოითხოვს მათგან უცხოურ აგენტად რეგისტრაციას.

· აშშ-ში FARA-ს მოთხოვნების შესაბამისად რეგისტრირებულია არაკომერციული ორგანიზაციების 5%-ზე ნაკლები. რეგისტრირებული არაკომერციული ორგანიზაციების დიდი ნაწილი უცხოური პოლიტიკური პარტიების ფილიალებია.

როგორც ვხედავთ, უკრაინული კანონპროექტისგან განსხვავებით, ქართულ კანონპროექტებში ლობისტური საქმიანობა საერთოდ ნახსენებიც კი არ იყო და კონცენტრირებული იყო ნებისმიერი პირის უცხოეთის გავლენის აგენტად კვალიფიცირებაზე, თუკი ის უცხო სახელმწიფოდან იღებდა შემოსავალს. საქართველოში დაინიციირებული ე.წ. „აგენტების კანონის“ შესახებ ვრცლად იხილეთ „ფაქტ-მეტრის“ სხვა სტატიები (ბმული 1, ბმული 2, ბმული 3, ბმული 4).

ამასთან ერთად, მნიშვნელოვანია ის გარემოებაც, რომ მაშინ, როდესაც საქართველოში დაინიციირდა ორი კანონპროექტი, რომელთაც ავტორების თქმით, უცხოური გავლენის გამჭვირვალობა უნდა უზრუნველეყოთ, საქართველოში უკვე არსებობდა ლობისტური საქმიანობის შესახებ საქართველოს კანონი. ის კანონპროექტები, რომლებიც უკრაინაშია დაინიციირებული მიზნად სწორედ ლობირების საკითხების რეგულირებას ისახავენ, მათ შორის ლობისტთა რეესტრი შექმნას, ლობისტებსა და სახელმწიფოს წარმომადგენლებს შორის ურთიერთობების, ასევე ლობისტებსა და მათ კლიენტებს შორის ურთიერთობების მოწესრიგებას. საკითხის ამგვარი რეგულირება კი რეალურად, მართლაც ძალიან ჰგავს საქართველოში ძალაში მყოფ ლობისტური საქმიანობის შესახებ საქართველოს კანონს, იმ განსხვავებით, რომ ქართული კანონმდებლობა რაიმე პასუხისმგებლობას ლობისტური საქმიანობის წესების დარღვევისთვის არ ითვალისწინებს. შესაბამისად, საქართველოში დაინიციირებული ე.წ. აგენტების კანონი საერთოდ სხვა შინაარსის შემცველი იყო და განსხვავდებოდა ლობისტური საქმიანობის რეგულირებისაგან. ე.წ. აგენტების კანონი რომ ლობისტურ საქმიანობას შეხებოდა, მისი დაინიციირება საჭირო აღარ იქნებოდა, რეალურად საკმარისი იქნებოდა „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“ საქართველოს კანონში პასუხისმგებლობის ნაწილის დამატების მიზნით შესაბამისი ცვლილებების შეტანა.

აღსანიშნავია ისიც, რომ 2023 წლის 8 ნოემბერს ევროკომისიამ უკრაინის ევროკავშირში გაწევრიანებაზე მოლაპარაკებების დაწყების თაობაზე რეკომენდაცია გასცა. სარეკომენდაციო დასკვნაში დადებითი ასპექტების გარდა აღნიშნულია შენიშვნებიც, რომლებიც უკრაინამ უნდა გაითვლისწინოს იმისთვის, რომ ევროკავშირთან ურთიერთობაში პროგრესი ჰქონდეს. დასკვნაში [2] აღნიშნულია, რომ უკრაინაში დაინიცირებულია რამდენიმე კანონპროექტი ლობიზმის შესახებ, თუმცა ჯერ არცერთი არაა მიღებული. ლობიზმის შესახებ რეგულაციების მიღებას ანტიკორუფციული სტრატეგია და სახელმწიფოს ანტიკორუფციული პროგრამა მოითხოვს 2024 წლისთვის. მნიშვნელოვანია, რომ ლობიზმის შესახებ რეგულაციებმა არ უნდა გამორიცხოს ან შეზღუდოს სამოქალაქო საზოგადოების აქტივობა, ასევე მათ არაპროპორციული ადმინისტრაციული ტვირთი არ უნდა დაეკისროთ.

ევროკომისიის მოწოდებასთან ერთად, ლობიზმის შესახებ რეგულაციებმა სამოქალაქო სექტორი ჯერ კიდევ 2021 წელს შეაშფოთა. ამ საკითხზე განცხადება გაავრცელეს უკრაინულმა არასამთავრობო ორგანიზაციებმა, რომლებიც კანონპროექტებში არსებულ ხარვეზებზე აპელირებდნენ. მათი აზრით პრობლემურია რამდენიმე საკითხი:

• ლობიზმსა და საჯარო პოლიტიკის წარმოებაში სამოქალაქო თანამონაწილეობა არ არის კარგად ერთმანეთისგან გამიჯნული.

• საჯარო გაერთიანებების მიერ დამატებითი ანგარიშების შექმნის ვალდებულება.

• ლობისტური აქტივობების განხორციელებაზე არაგონივრული შეზღუდვები.

• დამატებითი რეგულაციები საჯარო გაერთიანებებისთვის.

• სამოქალაქო ჩართულობის არასწორი კლასიფიკაცია.

• რეგულატორისთვის საჯარო გაერთიანებების დაჯარიმების უფლების გადაცემა.

ამ განცხადებაში საუბარია იმაზეც, რომ უკრაინაში ლობიზმის რეგულირება მოითხოვს საერთაშორისო პრაქტიკის ძირფესვიან შესწავლასა და წინასწარ ინკლუზიურ დიალოგს ამგვარი რეგულაციების პრინციპებისა და სამართლებრივი მექანიზმების თაობაზე.

2023 წლის 30 ნოემბერს უკრაინულმა არასამთავრობო ორგანიზაციებმა ამავე საკითხზე განცხადება გააკეთეს. ისინი მოითხოვენ, რომ ხელისუფლებამ ლობირებასთან დაკავშირებული კანონმდებლობა სამოქალაქო სექტორთან კონსულტაციისა და მათი პოზიციის გათვალისწინების შემდეგ მიიღოს, რათა სამოქალაქო სექტორის უფლებები გაუმართლებლად არ შეიზღუდოს.

როგორც სტატიიდან ჩანს, უკრაინაში დაინიციირებული სამი სხვადასხვა კანონპროექტიდან სამივე მიზნად ლობისტური საქმიანობის რეგულირებას ისახავს და არ ავალდებულებს უცხოეთიდან დაფინანსებულ ყველა ორგანიზაციას, დარეგისტრირდეს სპეციალურად შექმნილ რეესტრში. ამასთან ერთად უკრაინულ კანონპროექტებში მთავარი არ არის „უცხოური ფული“, არამედ ლობისტური საქმიანობა. უნდა დარეგისტრირდეს ნებისმიერი ფული, რომელიც ლობისტურ აქტივობაში იხარჯება იმის მიუხედავად, ეს ფული ადგილობრივი წარმოშობისაა თუ უცხოური. თავის მხრივ, ლობისტური აქტივობა ადვოკატირებისგან განსხვავებული აქტივობაა, ამ უკანასკნელს კი უკრაინული კანონპროექტები არ არეგულირებს. კანონპროექტები ლობისტური საქმიანობის სიიდან მათ შორის მედიის წარმომადგენლების აქტივობასაც გამორიცხავს. საქართველოში დაინიციირებულ კანონპროექტებში კი ამოსავალი წერტილი დაფინანსების წყარო იყო და საქმიანობის მიუხედავად, უცხოეთიდან თანხის მიმღები როგორც არასამთავრობო ორგანიზაციები, ასევე მედია ორგანიზაციები ე.წ. უცხოეთის აგენტებად უნდა დარეგისტრირებულიყვნენ. მიუხედავად უკრაინულ კანონპროექტებში არსებული ხარვეზებისა, ზემოაღნიშუნლნი აშკარად ლობიზმის რეგულირებას ისახავენ მიზნად და მათსა და საქართველოში დაინიცირებულ "აგენტების კანონთან" ამგვარი უხეში პარალელის გავლება დაუშვებელია.

ამგვარად, უკრაინაში დაინიციირებული კანონპროექტები თვისობრივად განსხვავდება საქართველოში დაინიციირებული „აგენტების კანონისგან“, რადგან უკრაინაში დაინიციირებული სამივე კანონპროექტი შეეხება მხოლოდ ლობისტური საქმიანობის რეგულირებას და არ ავალდებულებს უცხოეთიდან დაფინანსებულ ყველა ორგანიზაციას დარეგისტრირდეს სპეციალურად შექმნილ რეესტრში.